“十五五·新服务”系列⑥：总部经济那些事儿——规律看懂、趋势摸清、落地有招

通过梳理上海总部企业政策体系的发展历程，大致可以反映出中国总部经济演进的总体轨迹与阶段性特征。具体可分为以下五个阶段：

第一阶段：引进跨国公司地区总部，功能较单一。改革开放使中国快速进入世界市场、大踏步赶上时代，重要一条就是积极利用外资。2001年，中国正式加入世界贸易组织，外商来华投资越来越多。2002年，上海在全国率先出台总部企业支持政策《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》，要求地区总部行使管理和服务职能；2012年出台修订版，新增对跨国公司地区总部提升能级的资助，具体资助对象为跨国公司亚洲区、亚太区或更大区域总部。

第二阶段：引进功能细分化的跨国公司总部。总部经济按功能节点细分出许多领域，综合性总部与功能性总部呈分离态势。2017年，上海再次出台跨总规定的修订版，新增对“跨国公司总部型机构”的支持，具体职能包括管理决策、资金管理、采购、销售、物流、结算、研发、培训等。

第三阶段：总部政策兼顾国内民营企业总部。民营经济的发展受到党和国家的高度重视，2018年，习总书记指出“我国民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量”。2019年，《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》发布，同年上海发文促进民营企业做强做优，总部政策的覆盖主体由此前主要针对跨国公司，拓展至包括内资企业总部。

第四阶段：功能性总部政策的针对性加强、总部能级划分进一步细化。根据总部功能的不同，相应的专门政策陆续出台。2020年，上海鼓励设立和发展外资研发中心；2021年，发文鼓励设立贸易型总部，并根据国内批发零售、国际货物贸易、物流仓储或国际服务贸易、平台交易等主营业务进行分类认定；2022年，发布跨总规定第5次修订版，新增对“跨国公司事业部总部”的支持，跨国公司地区总部职能扩充为投资、管理和服务；2023年，在全国范围内首次于市级层面明确提出“创新型企业总部”概念，强调“创新性”与“总部功能”双重属性，在研发方面对服务业企业的认定要求比工业企业更高，聚焦战略性新兴产业重点领域。

第五阶段：外资总部能级跃升与本土总部全球化并重。一方面，大力支持在地跨总提升能级，2024年，上海出台外资研发中心提升计划，支持开展高水平研发活动；2025年，建立“培育型总部—中国区总部—亚太区总部—事业部全球总部”四级培育架构，注重高能级总部培育，鼓励设立生物医药、集成电路、人工智能、新材料、新能源等细分赛道事业部全球总部。另一方面，助力具备条件的本土优势企业“走出去”，2025年，浦东新区出台全国首个针对“出海企业总部”的专项政策，为“走出去”功能和效益发生在浦东新区（临港新片区除外）的出海企业总部企业、出海先锋企业提供支持。

依托中国完整的产业链体系、不断提升的制造能力、庞大的市场规模以及持续的高水平对外开放政策，跨国企业在华供应链投资持续增长。例如，跨国企业ABB在中国建成超级工厂，不仅是生产基地，更拥有300多人的研发团队，形成集生产、研发、创新于一体的完整产业链; 意大利液压巨头凯斯帕早期只在中国布局了基础生产基地，现已具备设计、商业拓展和研发功能。政策导向持续强化总部集聚功能，例如，上海、北京等地鼓励总部企业集聚研发创新、财资管理、投资决策、采购分销、供应链管理、共享服务等功能，成为多功能总部，更好地巩固和提升总部企业的全球资源配置能力；南京也在引导功能型总部升级为综合型总部。

为了吸引和留住因总部企业入驻而带来的大量高端人才，各地不断创新和强化总部人才支持政策，为总部企业人才提供购房、租房、医疗保障、子女教育等方面的补贴或便利服务。例如，杭州、北京、南京等地探索将人才的认定权、评审权逐步下放给总部企业。其中，杭州人才认定分为A-F六类，总部企业根据星级评定可获得一定数量的人才直接认定名额。2024年，杭州将三星级以上总部名额从60家扩大到100家，每家总部企业F类人才自主授权名额从5名增加至10名，截至2025年1月，累计兑现总部企业人才自主授权认定名额2593个。北京提出允许符合条件的总部企业开展职称自主评审。南京也提出将结合人才分类认定优化工作，探索给予AAAA级及以上总部企业不同的人才认定推荐权。

为顺应全球产业链重构趋势，“走出去”是中国企业发展成为全球企业的必经之路，上海、北京、杭州、南京等地大力提升总部企业在全球产业链中的协同能力和资源配置能力。例如，上海支持开展新型贸易，浦东新区为出海企业总部提供投资、并购、引进、专业服务、人才保障等多方面支持；北京支持总部企业发展跨境贸易，支持通过AEO高级认证；杭州支持企业将杭州总部打造成全球运营管理中心和设计研发中心；南京支持开展国际合作，包括在境外建设海外仓、在海关特殊监管区域内建立大宗货物供应链中心等。

建立总部经济集聚区是加强集聚、重点扶持的有效办法，深圳、杭州等地不断加强对各总部集聚区功能互补、合理错位、特色发展的引导。深圳综合考虑各区域经济密度、产业结构、用地属性、资源承载力等条件，按照空间规模大小适度、集中连片的原则，结合“20+8”产业集群和现代服务业布局，在全市范围根据行业类别规划了40个总部经济集聚区。杭州将遴选一批总部经济发展好、重大总部项目落地成效显著的区、县（市）建设市级总部经济集聚区，在杭州城西科创大走廊、城东智造大走廊等核心区块，规划建设一批总部经济集聚平台（总部社区）。

从一些城市总部扶持政策对重点支持产业的演变轨迹看，政策对绿色和低碳发展方向的关注度逐渐增强。例如，上海创新型企业总部政策的重点支持行业，在2024年新增了新能源、新能源汽车等战略性新兴产业；2025年又新增了节能环保行业；徐汇区发文吸引绿色低碳总部经济，提供最高不超过500万元的开办费扶持、用房补贴等。杭州总部政策新增“加强用能支持”，鼓励总部企业实施清洁能源替代，对于在生产制造环节使用天然气供热替代燃煤供热的总部企业，可适当给予支持。

积极引进世界500强、细分领域龙头外企的全球性、区域性行政总部、研发中心、营销中心等，大力吸引中国500强，央企二、三级子公司或功能性总部。实施生态招商、场景招商、资本招商、以商招商、载体招商、展会招商、数字化招商，积极开展点对点叩门招商。大力孵化专精特新企业、瞪羚企业和独角兽企业，关注新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备绿色环保及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业和未来产业，加强总部企业清洁能源用能支持。从创始团队背景、技术原创性、资本关注度、市场前景等多维度，分行业挖掘具有高成长性的企业，储备一批具有核心竞争力、有一定总部职能的“培育型总部”。

鼓励已有总部企业进一步集聚财资管理、投资决策、采购分销、供应链管理、研发创新、共享服务等多项功能，引导功能型总部向综合型总部升级。为防止在地总部企业出现产业“空心化”倾向，鼓励总部企业在制造企业基础上创建全球化总部研发中心、维修中心、检测中心，鼓励发展“总部企业+中小企业供应链群落”联动模式。支持外资总部企业向亚太区总部、事业部全球总部等高能级形态升级，提高对新增业务功能、提升总部能级的奖励扶持。

积极借鉴杭州、温州、南京等地总部企业“以评定级、以级施策”模式，探索构建总部企业综合评分体系，充分考虑不同行业的特点、发展重点以及本地总部企业的实际情况，提升总部政策的动态性、精准性和引导性。丰富评价指标维度，对总部企业的规模、成长、创新、影响力、社会责任和可持续等能力进行多维度的综合研判。

鼓励总部企业通过刚性引才、柔性引才、校企合作引才、并购引才等途径引进专业人才，持续在住房、就医、子女教育、交通、出入境、文旅休闲等方面提供高效、便利的多元化服务。支持总部企业外籍高层次人才和外籍创新创业人才，及其配偶和子女申请在华永久居留。支持总部企业开展职称自主评审，试点开展总部人才自主授权模式，制定人才授权认证办法，明确不同企业认证、认定、荣誉等可对应的人才认证数量。探索对总部企业负责人评选，授予“卓越引领总部企业家”称号，推动总部企业重点人才到商会协会、产业联盟、企业等各类经济组织任职交流。

鼓励本土总部企业布局国际制造基地、创新中心、仓储设施和营销中心。搭建国际化交流平台，支持拓展“一带一路”等海外新兴市场。鼓励构建跨区域、跨国际“总部+研发+孵化+基地”产业组织模式。对新迁入或首次通过AEO高级认证的总部企业提供一定奖励支持。探索推出总部企业出海专业服务券，帮助企业有效规避国际规则适应、知识产权保护、跨境数据流动等方面的合规风险。