长三角迎来“郊区新城时代”

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原创：虞阳文章来源：上海中创产业创新研究中心

一、郊区新城：大城市多中心发展的战略方向

去年10月，习近平总书记在《求是》杂志发表署名文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，指出“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展”。

这一论断是在党的十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”和中央财经工作领导小组第五次会议提出“使优势地区有更大发展空间”的基础上，反思新冠疫情对超大和特大城市治理的影响和冲击，对我国城市未来发展战略的优化调校，更加强调城市发展与安全的平衡。

优先推动中心城市和城市群等优势地区发展既是发达经济体的普遍规律，也是我国改革开放以来得到验证的成功经验。不过，由于历史、地理和制度等多方面因素作用，我国特大和超大城市的主城区集中了过多的功能和人口，城市开发强度和人口密度过高，房价高企、交通拥堵等“城市病”严重，而一些人口快速增长的新兴城市也仍在重走旧路，亟需调整。

长三角是我国整体发展水平最高的城市群，自新世纪以来，包括沪宁杭甬苏等在内的各大城市竞相发展、快速膨胀，主城区向外拓展的外延式扩张成为主流方式。从2002年至2017年，上海、杭州、南京、宁波、苏州、无锡六市的市辖区面积平均增长了增长了3.23倍，建成区面积平均增长了2.45倍。

表1 长三角部分城市面积2002年、2017年数据对比

数据来源：中国城市建设统计年鉴

与此同时，数据还表明，长三角城市建成区扩张并未与城市人口规模同步扩张，杭州、苏州等城市的建成区面积增速低于人口增速，这意味着，不少城市的城区正在变得越来越拥挤，而城市扩展并没有充分实现人口从中心区向外围的疏解，这也是交通拥堵、人居环境欠佳等“城市病”出现的重要原因。

图1 部分城市建成区人口密度比较

更严峻的问题在于，长三角各大城市已经相继触及建设用地上限的“天花板”，进入以存量优化为主的发展阶段，但常住人口规模仍在不断攀升。如2019年，江苏省新增常住人口19.3万人，主要向南京、苏州、徐州三座城市集中，三地分别新增6.4万人、2.8万人和2.3万人。同年，浙江省新增常住人口激增了113万人，主要集中在杭州、宁波及其周边地区，其中杭州激增55.4万人，位居全国第一；宁波新增34万人，位居全国第四；地处沪杭之间的嘉兴也增长了7.4万人。

可以预见，原本就极具吸引力的长三角城市，在疫情期间展现出的高水平精细化管理能力，以及由此带来的“安全感”，将成为许多新市民择城而居的重要考虑因素，这也将继续推升外来群体在长三角集聚的热情。

因此，无论从当下现状还是从未来趋势看，为了避免城市病，夯实城市安全底线，长三角超大和特大城市就必须走多中心、郊区化发展的道路，加快培育郊区新城不仅十分必要，而且相当迫切。同时，对于其他人口在500万左右但快速增长的城市，也应当未雨绸缪有意识地培育多中心的发展空间格局。

二、何谓“郊区新城”：缘起与特征

众所周知，“新城”在长三角并不鲜见，几乎每座城市都有一个或多个冠以新城之名的区域。甚至不必追溯太远，仅看最近十年，就有无锡将市行政中心搬迁至太湖新城（2009年），宁波将市行政中心搬迁至东部新城（2013年），从而形成老城区与新城区的“双核”结构。特别是随着高速铁路和城际铁路网络在长三角地区的密集布局，让高铁新城几乎成为高铁所及之处各市县的“标配”。

不过，无论从西方国家新城理念的诞生、实践和演进，还是从当前中央文件中对郊区新城基本特征的定性描述，各地新城在具体的内涵和特征上还存在很大的差别。

一般认为，郊区新城建设起源于霍华德“田园城市”理想，这一理念试图在城市与乡村之间、集中与分散之间、农业与工业的冲突之间找到平衡点，体现人们追求人文关怀与宜居化的理想。二战后，新城建设渊源于疏解中心城区拥挤人口和满足住宅需求，这一时期新城建设注重同中心城区之间的呼应与共存关系，政府主导了新城建设，强调新城是大都市区域的有机组成部分。20世纪70年代开始，世界范围内新城建设的中心从欧洲向美国转移，由于私人小汽车的普及和高速公路网的形成，美国城市郊区化快速推进，许多大城市形成了多中心、无核心的空间结构。

图2 霍华德“田园城市”模型

“十四五”时期，我国在特大和超大城市所倡导的郊区新城强调“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”等特征，上海等城市在城市总体规划和“十四五”规划纲要中又进一步将新城界定为“独立综合性节点城市”。综合部分文件和研究文献来看，郊区新城通常具备以下特征：

一是与中心城区保持一定的空间距离。新城距离主城区不能太远也不能太近，太远会与中心城区完全“脱节”，既无法有效承接中心城区溢出，也很难起到疏解人口和功能的作用；太近则会很快与中心城区融为一体，发挥不出多中心城市之间生态和安全屏障稳固的特点。从发达国家和地区新城建设的经验来看，西方发达国家新城距离中心城区较远，约为30-50公里，日本、新加坡等东亚国家（或地区）新城距离在15-30公里之间。

二是功能完备的独立城市。郊区新城建设的目的是为了疏解中心城区的人口与产业，产城融合、职住平衡是郊区新城强调的特征，所以无论从吸引力或是承载力的角度考虑，郊区新城都应当具备作为独立城市所应有的各类功能。

三是中等城市的人口与用地规模。适当的城市规模能够产生更强的城市集聚效应，西方国家新城人口规模平均为20-30万人，而亚洲国家或地区新城的规模相对较大，有的超出50万人。

四是拥有便捷高效的交通体系。发展速度较快的郊区新城通常处于重要的交通廊道沿线，新城与中心城区、新城与其他新城、新城与周边城市之间有高速铁路、城际铁路或城市轨道交通线，保障交通通勤联系。

总而言之，当前倡导的新城本质上是超大和特大城市多中心、郊区化发展背景下，在城市郊区打造的具有一定体量规模的独立节点城市的总称，在分析研究特别是日后的规划建设中应当始终坚持其基本属性要求，应避免“泛化”的“造城运动”。

三、哪些长三角城市将发展郊区新城

近期，长三角三省一市以及各个城市将陆续发布“十四五”和二〇三五年远景规划纲要，从前期已经发布的规划建议等资料看，各地对郊区新城建设的重视程度明显提高，长三角各中心城市基本都提出了有关新城建设任务内容。

在省级层面的规划中，上海市在“十四五”规划纲要中强调“把新城建设摆在突出位置”，不仅以较大篇幅明确了五大新城的功能定位和政策支持，还将“新城发力”贯穿在纲要各个相关部分中。浙江在全省层面提出“大力推进杭州、宁波、温州、金义四大都市区建设”，“推动都市区组团式发展，大力培育郊区新城，促进区域人口、产业、公共服务等高效梯度转移集聚与空间重组”。

在城市层面，从长三角几个特大和超大城市已公开的相关材料看，尽管普遍强调提高郊区产城融合发展水平，但在具体方式上有很大差异，主要可以分为以下三种情况。

大力建设郊区新城：以上海、杭州为代表。

从目前获取的公开材料看，长三角主要城市明确发力郊区新城的并不多，沪杭两市是相对少数聚力发展郊区新城的代表。

上海建设郊区新城已经有较长的历史。1940年代后期“大上海都市计划”就引入了欧美规划理论，强调“有机疏散”和“卫星城”等理念；1958年，为克服中心城的空间制约，先后规划建设闵行、安亭、松江、嘉定、金山卫、吴淞—宝山等多个工业卫星城；1996年完成的《上海市城市总体规划》提出建设宝山、闵行、嘉定三个毗邻主城的近郊建设集中区，以及青浦、松江、金山卫、南桥、惠南、城桥等六个郊区新城；

“十一五”规划时，上海提出了著名的“1966体系”（即1个中心城、9个新城、约60个新市镇、约600个中心村）；到“十二五”时期，闵行新城和宝山新城由于已经成为中心城的连绵发展区而不再出现在新城行列；再到“十三五”规划和新一轮城市总体规划中，上海逐步聚焦到嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城。

图3 上海“一城九镇”布局示意图

在“十四五”期间，上海提出“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，将五大新城（嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇）按照“独立综合性节点城市”的定位，以中长期就百万人口为目标，打造成为上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。

同时，为了加快新城发展，上海将“在财政资金、规划土地、人才引进、公共服务、建设标准、管理运营等方面加大聚焦和支持力度”，近期也明确提出优先加大五个郊区新城的土地供应。

图4 上海五大新城布局示意图

如果说上海发力郊区新城是迫于主城区的现实压力，杭州则既有主城区的无奈，也有几分未雨绸缪。随着杭州从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”，城市经济体量和人口规模快速膨胀，而杭州中心城区由于自然景观和历史风貌保护等需要，城市建设发展受到许多制约因素限制，从而进一步加快郊区新城的发展进程。

“十四五”时期，杭州市提出加快构建“一核九星、双网融合、三江绿楔”的新型特大城市空间格局，加快城市优质资源向郊区新城拓展，引导城市核心区过度密集区块人口向郊区新城疏散、城市新流入人口向郊区新城集聚，有效遏制城市单体规模无序蔓延，形成“众星拱月”的组团式发展形态。其中，“九星”就是滨江、萧山、钱塘新区、余杭、良渚、富阳、临安、桐庐和建德板块、淳安等九个郊区新城。

图5 “一核九星”示意图

发展郊区重点板块：以南京、合肥、宁波为代表。

南京和合肥两个省会城市，近年都处在建设强省会的过程中，与上海、杭州相比，虽然也提出了“推动多中心、郊区化发展，建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城”的相关内容。但在新城的布局和郊区城市板块发展上有很大差别。

南京“十四五”提出了构建“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的总体布局，在新城建设中，提出了“打造河西新城、江北新区、南部新城三大总部经济集聚区”，河西新城和南部新城实际上已经是主城区的组成部分，是主城区重点打造的两个区域。

在郊区发展中，由于南京市“十四五”规划纲要还没有公开发布，结合“十三五”规划和城市总体规划（草案），南京市郊近年主要规划建设汤山、板桥、滨江、桥林、龙袍等产城融合的现代化新城，以及发展仙林、东山、溧水、高淳等副城，分担主城功能。

图6 南京城市空间格局示意图

合肥与南京的布局有相近之处。“十四五”时期，合肥市提出“中心城区引领、多极发展支撑、岭湖相互辉映、六带协同共进”的空间格局。其中，涉及到的新城包括西部运河新城、合庐产业新城、下塘产业新城、合巢产业新城，与南京相同，上述新城都属于合肥中心城区的范围，是城市提升核心功能的主要承载区。

同时，按照“多极发展支撑”理念，合肥市在郊区提出了“按照中等城市标准，提升巢湖城区、长丰县城、庐江县城等承载能力，打造市域三大副中心”的内容。

宁波“十四五”规划建议中提及的新城较多，既包括“提升三江核心滨水区、东部新城、南部商务区、镇海新城等重点区域城市综合功能”；也包括“加快宁波空铁新城、创智钱湖、姚江新城、奉化宁南新城、北仑滨江新城和凤凰城、大嵩-梅山湾新城等重点区块开发建设”。

其中，东部新城和镇海新城实际上是主城区的组成部分，特别是东部新城是宁波的政治、经济、文化和商业中心。宁波空铁新城等布局于郊区的新城本质上是一些城市开发的新版块，尽管也以新城命名，但与沪杭的郊区新城有明显差异。

优化既有多中心格局：以苏州、嘉兴为代表。

除了上述的情况外，由于长三角地区本身县域经济发达，特别是在一些还没有进行撤县（市）设区调整的地区，本身就具备比较良好的多中心发展基础，推动市域内各区（县、市）协调均衡发展也应被视为多中心、郊区化发展的一种方式。

从设区市整体来看，苏州是多中心发展的典型代表，目前苏州GDP已经突破2万亿规模，由于中心城区古城历史保护的需要，苏州的城区格局本身就相对分散，有多个重点发展板块。同时，苏州下辖的“四小虎”（昆山、张家港、太仓、常熟）也常年在全国百强县榜单中位居前列，因而苏州本身就具备着多中心发展的城市特征。

与苏州有相似之处的是嘉兴，尽管嘉兴的经济体量和人口规模都与苏州有较大差距，但不容忽视的是，随着近年战略地位抬升，嘉兴近年人口导入规模在全国地级市中位居前列，“十四五”规划中更提出了达到9000亿GDP、力争破万亿的目标。嘉兴的一大特点正是区域均衡与城乡均衡，市本级和下辖的海宁、桐乡、平湖、嘉善、海盐发展水平差异不大，多中心和网络化的城市格局早已经成为嘉兴的特色。

四、对长三角城市发展郊区新城的若干建议

可以预见，对于长三角的超大和特大城市，以及人口持续快速增长的大城市来说，“郊区新城时代”即将来临，多中心、郊区化发展将成为趋势，建议避免三方面误区，加强三方面建设。

避免三方面误区

第一，“多中心”不等于“泛中心”。郊区新城需要具备一定的人口和产业规模和城市能级，总体数量不宜过多，并不是所有郊区都适合建设新城。特别是对于人口规模较小或本身就是分散化布局的城市来说，同步推进多个郊区新城建设不仅可能透支地方财力，也将加大“空心化”的风险，需要慎之又慎。

第二，“郊区化”不等于“远郊化”。从以往上海、北京等地郊区新城建设的经验来看，发展较好的新城与中心城区的距离较为适中，且处于交通主动脉沿线。发展远郊新城有很难的难度，在规划建设中应合理确定郊区新城的空间布局和开发节奏。

第三，“新城”不等于“新建”。郊区新城发展不应脱离既有的城镇体系而凭空发展，上海当前推动的五大新城中有四个是依托郊区政府驻地。充分依托郊区政府驻地、人口集聚的特大镇等区域，能够保障基本的人口集聚程度，也有一定的发展基础，应当统筹新建和更新，优先重塑郊区新城功能。

加强三方面建设

第一，加强交通体系建设。交通便利是郊区新城发展的先导条件，应当通过打造新城综合交通枢纽、建设独立完善的多层次交通网络，增强郊区新城与中心城区、毗邻城市、新城之间以及重要功能区域的节点间联系。

第二，加强服务体系建设。从以往数据看，郊区新城是相当数量的新市民群体在长三角集聚的“第一站”，但新城普遍存在着教育、医疗、文化等公共服务资源不足的问题。建议在未来的新城建设中优先加强优质公共服务导入，通过服务聚集人才，通过服务支撑功能。

第三，加强住房体系建设。新城发展的关键难点在于持续导入高质量产业和高素质人口，完善的住房体系是实现新城产城融合与职住平衡的基础性保障。高品质、低价格的住房既有利于吸引人口集聚，也有利于降低企业综合成本，建议要严防郊区新城“房地产化”和房价过快上涨，在保障郊区新城土地供应的同时，着力发展高品质的租赁住房体系。