创见 | 上海五大新城的人口集聚为什么难，该怎么办？

首页 ꄲ 创见 ꄲ 创见 | 上海五大新城的人口集聚为什么难，该怎么办？

原创：杨宏伟文章来源：上海中创产业创新研究中心

推进“五个新城”建设是上海面向未来的重大战略选择，既是上海高质量发展的内在需求，也是畅通经济循环、服务和融入新发展格局的必由之路。在新城建设过程中，需要妥善解决好一系列老问题和新问题，上海中创研究就产业、创新、数字化、人口和产城融合五个关系新城发展的重点问题策划了系列专题文章，既有过去参与相关新城规划研究过程的所思所感，也有对新城未来发展的趋势判断，将在本周采用连载方式刊出，期望对新城建设相关各方和关注上海新城发展的兄弟城市有所助益。

城市的本质不是“高楼大厦美如画”，也不是“奔驰宝马特斯拉”，城市的本质是人的集聚、人的生活、人的发展。城市是一个系统工程，产业集聚、城市设计、交通体系、公共服务、生态环境都是必不可少的，但他们都有一个共同点，就是为人服务的，而且应该是为城市中的人民大众服务的。没有人，就没有城市；有了人，一切都顺理成章。

上海新一轮新城建设已经全面启动，实施意见、支持政策、专项方案、规划建设导则均已发布，总体要求是坚持高点定位，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效的要求，将新城建设成为“最现代”“最生态”“最便利”“最具活力”“最具特色”的独立综合性节点城市。蓝图令人振奋，理念值得期待，接下来就是如何实施推进。

一、人口集聚是上海新城建设的大难题

图1 嘉定新城

上海新城建设已经持续了几十年，从最初的“一城九镇”，演变为“九个新城”，再到“七个新城”，再到今天的“五大新城”。期间，最初的“九个新城”命运各自不同：

松江新城和嘉定新城乘势崛起，承载了上海现代化国际大都市的部分核心功能，已经发展成为长三角综合性节点城市；

闵行新城和宝山新城离上海中心城区最近，先是成为中心城拓展区，现在已经全面融入上海主城区，不再是新城；

金山新城和城桥新城体量和能级不足，市里决定不再按照新城定位来建设；

南汇新城建设集上海全市之力二十余年持续投入，但始终与新城规划的目标定位相差较远；

青浦新城和南桥新城发展曾经不温不火，但随着进博会、长三角一体化示范区两大国家战略落地和“东方美谷”横空出世，青浦新城和南桥新城今时不同往日。

经过几十年的探索，特别是中央提出新发展理念和系统观念，习近平总书记提出“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，上海新城建设的规划设计和发展理念已经达到新的高度，加上上海自身核心功能和综合实力持续提升、长三角一体化发展深入推进、数字化推动经济社会全面升级，上海全面启动新一轮五大新城建设也是水到渠成。但从上海新城建设的阶段目标和实际情况来看，最难的问题就是人口集聚。

为加快新城建设发展，十年前上海也推动过一轮新城建设，2011年5月，上海市人民政府印发《关于本市加快新城发展的若干意见》的通知（沪府发〔2011〕19号），其中，明确提出了新城发展的人口目标：到2020年，嘉定新城、松江新城初步确立长三角地区综合性节点城市地位，集聚100万左右人口；浦东临港新城、青浦新城、奉贤南桥新城具备较高能级的城市综合集聚辐射功能，集聚60-80万人口；金山新城、崇明城桥新城对周边地区发展的服务带动作用明显增强，集聚20-40万左右人口。按照这个目标计算，松江、嘉定、南汇、青浦、南桥等五大新城2020年的人口总数应该在380-440万。

图2 松江新城

目前找不到五大新城公开的常住人口数据，根据上海城市总规和各区总规等多方数据对比及预测，2020年上海五大新城常住人口总数约在240万左右，最多的是松江新城，应该已经达到80万人，其次是嘉定新城，超过50万人，其他三个新城大体在30-40万人之间。

今年3月，上海市政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》的通知（沪府规〔2021〕2号），提出新城人口目标：到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市；到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右。

比较两个新城《意见》的人口目标可以发现，原本提出的2020年要实现的新城人口数量目标，已经顺延到了2025年之后，甚至可能要2035年左右才有可能实现。

二、上海五大新城人口集聚难在哪里？

新城人口集聚的目标完不成原因很多、很复杂，其中一个重要原因是上海从“十三五”开始启动了人口总量调控，每个区都调低了人口总数目标，目前仍未明确放松调控。但从2018年开始，新城集聚人口难已经更多是因为外部大环境。

图3 南汇新城

第一，我国每年新增人口数逐年下降。2000年是我国人口数量的一个分水岭，这一年我国人口总数比1999年净增957万人，年净增人口开始低于1000万。此后，每年净增人口数量一路走低。期间，随着放开二孩政策，年净增人口出现小幅反弹，但随后就以更快速度下降。2019年又是一个分水岭，这一年我国出生人口1465万人，死亡人口998万人，净增人口467万人，首次低于500万人。目前，我国大陆共设293个地级市，平均下来，每个地级市年净增人口不足2万人。在全国新增人口持续减少的大背景下，一个郊区新城想在未来5-10年内新增十万乃至几十万人口，谈何容易！

第二，我国城镇化率速度开始下降。2011年我国常住人口城镇化率首超50%，2018年末达到59.58％，2011年到2018年年均提高1.19个百分点。2019年，中国常住人口的城镇化率达到60.6%。按照最新公布的国家“十四五”规划《纲要》的目标，2025年城镇化率达到65%，按照2020年我国城镇化率61.5%左右计算，也就是说，未来五年我国城镇化率平均每年提高约为0.7个百分点，五年累计新增城镇人口约4900万人，每年不足1000万人进城，每个城市平均每年新增城镇人口约3万人左右。城镇化率从每年提高1.19个百分点下降到0.7个百分点，说明我国常住人口从农村大量导入城市的阶段已经过去。

第三，全国各城市“抢人大战”正酣。我国区域空间人口分布正在发生快速变化，中部城市群核心城市和东部一批二三线城市在快速崛起，对人口产生了强大需求和吸引力，东北和中西部普通城市人口则呈现明显的流出状态。2017年中，武汉点燃导火索，全国骤然掀起一场“抢人大战”，武汉、南京、成都、天津、海南、长沙等20多省区与城市先后出台力度非常之大的措施吸引人才。2019年全国有超过170个城市发布了不同力度的人才政策。2020年全国各地人才政策空前井喷，据网上不完全统计，截至2020年12月17日，共65省市出台104个落户及人才相关政策。不仅是人才，对于农民工等劳动力资源的争夺，各城市也是不遗余力。2020年初，新冠疫情下复工“抢人、抢工”大战打响，各地为了解决农民工复工更是“硬核抢人”，纷纷派出专车专列专机，“点对点”直接迎接农民工兄弟进城复工。

第四，长三角各城市都在大力集聚人口。随着长三角一体化发展上升为国家战略，嘉兴作为浙江接轨上海的桥头堡，城市发展陡然提升，2018年嘉兴常住人口472.6万人，同比增加7.0万人，2019年新增7.4万，创9年来新高，“十四五”时期嘉兴GDP力图翻番达到1万亿，至少需要新增人口100万以上。苏州在落户政策上力度空前，2020年苏州市户籍人口为744.3万人，比2019年增长了21.7万人。最夸张的是杭州，2015年首次突破900万之后，杭州新增人口数量开始逐年明显攀升，2016年、2017年、2018年分别新增17万、28万和33.8万人，2019年杭州市常住人口首次突破1000万，达1036万人，比2018年增加了55.4万人，2020年新增人口预计超过60万，居全国之首！

第五，上海严格控制新增人口数量。2011年公布的人口第六次普查数据，让上海的决策者大吃一惊。2010年底上海市常住人口为2301.9万人，同第五次全国人口普查2000年底的1673.8万人相比，十年共增加628.1万人。而上海自己统计的常住人口数据在1900万左右，人口普查一下子足足多出400万。让上海决策者担心的问题在于，上海基础设施和公共服务一直按照常住人口再加上200万左右流动人口的标准来设计建造，这就意味着上海城市基础设施和公共服务一直处于超负荷状态，城市保持有序运行甚至保障城市安全都成为大问题。

在这样的背景下，上海先是延迟出台了原本打算2011年放开的父母一方为独生子女的二孩政策。2015年，按照国家“严格控制特大城市人口规模”的要求，上海十届市委十次全会决定，“十三五”期间，上海将守住常住人口规模底线，把2500万人作为长期调控目标。由此，上海开始对全市人口总量进行调控。根据上海市统计年鉴，2015年之后，上海常住人口总数一直徘徊，有升有降，2019年为2428.1万人，才算重新超过2014年，在五年间上海常住人口数量几乎原地没动。

图4 青浦新城

虽然无法找到上海五大新城常住人口历年的公开数据，但可以判断，在全市常住人口总量徘徊的背景下，五个新城人口集聚目标没有达到预期目标也是在情理之中。

上海新城人口集聚还有一个路径，就是吸引周边镇村人口大量向新城集聚。但这个要因城而异，比如，青浦新城目前大约集聚了全区50%的常住人口，似乎还有较大人口转移空间，但青西三镇人口较少，青东五镇属于大虹桥板块，人口集聚能力高过青浦新城，未来恐怕还将从青浦新城吸引人口过去。

总体来看，上海五大新城的新增人口必然主要依靠非户籍的常住人口导入，无法指望户籍人口自然增长，无法指望从中心城区向新城疏解，也很难指望周边镇村人口的大量导入。而且新城中上海户籍人口还可能面临中心城区和大虹桥等新崛起板块的人口虹吸，五大新城集聚人口真是难上加难！

三、上海五大新城人口集聚怎么办？

图5 奉贤新城

目前已经发布的意见和政策中，对新城集聚人口已经提出了一些支持政策，比如提高公共服务水平、完善住房供应体系、缩短新城“居转户”年限、毕业生直接落户加分和居住证专项加分等。这些政策对上海来说是下了决心、有不小突破的，但从前面的分析来看，上海五大新城集聚外来人口的主要竞争对手是杭州、苏州、无锡、嘉兴等上海周边城市，以及武汉、成都、海南等新崛起的城市和区域。这就意味着上海五大新城集聚人口的政策仅对标上海中心城区有优势是不够的，更重要的是要对标长三角周边城市和其他新崛起的城市区域有优势才行。

为此，笔者提出以下几个对策建议：

五大新城一定要打好“上海牌”

水往低处流、人往高处走。上海五大新城要集聚人口，一定要打“上海牌”。不管新城的定位是独立城市也好、节点城市也罢，总之是上海的新城，是上海国际大都市的有机组成部分。只有这样，才能在与周边城市的人才和人口竞争中获得城市品牌优势。否则仅凭南汇、青浦、南桥等新城自己的城市品牌，在与苏州、无锡、嘉兴等周边城市的人才竞争中很难胜出。

要打“上海牌”，五个新城就一定要承担上海国际大都市的一个或若干个核心功能，而不能只是中心城疏解出去的非核心功能。只有上海的核心功能，才对人才有吸引力。松江新城和嘉定新城能够成为长三角综合节点城市，一个关键的原因就是承载了大学城、汽车城等上海城市核心功能。南汇新城交通劣势明显，一定要与临港新片区的金融、贸易、高端装备和科技创新等功能紧密结合，聚合成一个品牌。青浦新城和南桥新城还需要找到新的城市核心功能，毕竟虹桥、长三角一体化示范区分别在青东和青西，“东方美谷”也只是一个产业品牌。

五大新城要分别打造若干知名的产业集群

人才在乎的是机遇，渴望的是事业，需要的是工作。公共服务和生态环境固然对人才有一定吸引力，但若没有工作作为前置条件，再好的公共服务和生态环境也无法吸引人来，因为他们享受不到。任何城市没有产业作为支撑的“抢人大战”都是耍流氓，目的无非是房地产和土地出让金，可能有很多房子卖出去，但人依然留不住，最后就变成睡城、空城甚至鬼城。

因此，从长远和根本看，上海新城集聚人口的胜负手不在门槛多低、补贴多高、政策多好，而在于清晰的产业发展思路、主导产业定位和扎实的产业基础。五大新城中，嘉定、松江、南汇的产业发展已经形成体系和集群；南桥有一个“东方美谷”，但仍孤掌难鸣；青浦新城的产业是一个难题，已经明确的一些产业，如会展、物流、商贸和数字产业等大部分位于青东地区，可能会对新城有辐射，但青浦新城需要确立自己的主导产业。

五大新城应进一步放宽落户条件

上海新城的人口政策是按照人才政策思路来搞的，好处是尽量吸引高层次人才，问题是光靠人才是绝不可能完成人口集聚目标，城市的体量和能级就提不上去，最终人才还是留不下。人才和普通劳动力的比例是有一般规律的，一般是1个人才需要6-8名普通劳动者为人才提供配合和服务，光吸引人才的城市是无法运行的。更何况，上海新城竞争对手的人才政策已经几乎没有门槛。2020年12月22日，苏州市公布《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》，提出在苏州租房即可落户！比苏州“租房落户”更狠的是“零门槛落户”，全面取消参保、购房、居住年限、学历等条件限制，实行以申请为主、不附加其他条件、同户人员可以随迁的准入政策。据贝壳研究院的不完全统计，截止到2020年12月中旬，实行“零门槛”落户的省会城市有：石家庄、南昌、济南、昆明、福州。

而上海五大新城的落户政策仅仅是相比中心城区有所放松和降低而已，可以想像，这对人才集聚和留下能够起到的作用极其有限，等于是把青年人才往其他城市拱手相送。上海五大新城在落户政策上应该再大胆一些，假如出现人口集聚过快现象，那也是好事，或者最多到时候再收紧，现在这种逐步降低落户门槛的做法可能会让五大新城失去人口集聚的先手棋。建议五大新城人口政策先比对苏州的“租房落户”，并争取尽早采取“零门槛落户”。

五大新城一定要千方百计压住房价！

上海这一轮新城的支持政策中高度重视住房问题。从已出台的政策中不难看出，上海新城住房政策的重心放在租赁住房，这个可以理解，因为商品房的高房价主要是市场行为，而且土地出让收入又是新城建设的主要资金来源。但是，高房价是人才和人口集聚最大的障碍。上海中心城区的房价大家都懂的，用租赁住房解决青年人住房问题是无奈之下的唯一选择。而郊区新城的房价应该是一个优势，如果新城主要采用租赁住房来解决青年人的住房问题，对于人才和人口集聚来说无疑极度缺少吸引力。

通过链家APP查询，上海五个新城的房价每平方米基本在3万元以上，接近苏州工业园区4万元的价格，而这是苏州最好的区域，姑苏区、相城区高铁新城的房价大概在2.5万元左右；嘉兴市南湖区的房价大概在1.5万元左右，南通市中心城区的房价大概在1.2万元左右。对想成为上海人的青年人才来说，五大新城最大的吸引力就是房价，现在最怕的就是借着新城建设导致五大新城房价再来一轮上涨。建议五大新城建设一定要把房价死死压制，保留青年人在上海能够置业的希望，因此产生的土地出让减少，可以由市财政通过其他渠道弥补。