创见 | 上海新城如何走向“产城融合”

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原创：虞阳文章来源：上海中创产业创新研究中心

推进“五个新城”建设是上海面向未来的重大战略选择，既是上海高质量发展的内在需求，也是畅通经济循环、服务和融入新发展格局的必由之路。在新城建设过程中，需要妥善解决好一系列老问题和新问题，上海中创研究就产业、创新、数字化、人口和产城融合五个关系新城发展的重点问题策划了系列专题文章，既有过去参与相关新城规划研究过程的所思所感，也有对新城未来发展的趋势判断，将在本周采用连载方式刊出，期望对新城建设相关各方和关注上海新城发展的兄弟城市有所助益。

在我国，有关“产城融合”的讨论至少已经有十年以上的时间，作为一个略有“历史感”又看似“理想化”的命题，在当前中国城市格局和大都市空间结构剧变的背景下，显得比以往更加重要。尤其对于超大特大城市，当承载力、安全度和可持续性成为不可或缺的刚需，郊区新城就必须肩负起产城融合发展的重任。但遗憾的是，产城融合在我国当代城市发展轨迹中虽然并非没有经验可循，但常被引用的经典案例大多因其特殊的时代、地域和政策背景，而易于对标却难于复制，产城融合似乎一直停留于人们对城市发展的某种理想，高规格定位的上海五个新城可以实现超越，走向产城融合吗？

一、为什么产城融合是新城的“第一要务”

当前，发展郊区新城既是国家战略导向，也是特大超大城市的现实需要，在国家和上海“十四五”规划《纲要》关于新城的论述中，都把“产城融合”作为新城发展的首要指向，背后意味颇深。

国家“十四五”规划《纲要》在关于超大特大城市的论述中，非常明确地提出“坚持产城融合，完善郊区新城功能，实现多中心、组团式发展。”上海作为“十四五”时期率先发力新城的超大城市，也将“产城融合”作为新一轮新城建设的首要要求。

那么，究竟什么是产城融合？与其说产城融合是一个概念，倒不如说更像一种理念，产城融合是相对于快速城市化下生产和生活空间高度分离的问题而提出的，大致描述的是产业与城市实现功能融合、空间整合，达到相伴而生、共同发展的状态。

图1 松江新城打造G60科创走廊

产城融合作为一种理念提出具有特殊优势，因为它既相对具象，又有模糊空间，每个人都可以大致感受到其所描述的状态，但又可以有基于个人体验和向往的理解。过去，许多研究在城市整体、市辖区县、郊区新城新区甚至省域等不同尺度讨论产城融合，形成了一系列有益的成果。但如果从产城融合理念的渊源来看，特别是聚焦到超大特大城市，最根本也最有意义的讨论应当聚焦在郊区新城（卫星城、部分开发区）上。

在超大特大城市，产城融合背后所代表的是一种多中心、网络式的城市（镇）规划和发展思想，如国家发改委推动的产城融合示范区建设，常住人口超过500万城市的示范区域基本都集中在郊区，本质上是为当前大城市“摊大饼”式扩张和新城“空心化”等城市病探索解决方案。如果郊区新城实现了高质量的产城融合，那么困扰我国超大特大城市的许多问题都可以迎刃而解。

正如同新一轮新城建设不是无源之水，产城融合也不是无本之木，回溯过往，“产城融合”的理念一直与上海多中心发展的探索如影随形，当然，彼时还没有直接出现这一提法，而是体现在具体的规划建设思路中。

早在上海解放前，原上海市行政机构编制的《大上海都市计划》中就有体现，当时的规划者们已经意识到都市发展造成的城区土地紧张和交通拥堵等问题，提出工业应向郊区迁移。对于郊区的新区，他们提出了工作和生活的“就近”原则，即居住地与工作地的距离，须在30分钟步程之内，使市民日常往返，节省生活费用和工业生产成本。

图2 大上海都市计划总图

图片来源：上海市城市规划设计研究院

建国后，上海推进的历次新城（卫星城）建设，最核心的就是将中心城区过度密集的人口向郊区有机疏散，在当时的产业和交通条件下，人随产走，卫星城的发展模式一开始就是产城一体的。从50年代开始的郊区卫星城建设，主要是将工业迁出中心城区，同时导出产业人口，形成了诸如以机电工业为主体的闵行卫星城、以化学工业为主体的吴泾卫星城、以汽车工业为主体的安亭卫星城。

2000年后，上海正式提出集中力量建设新城，《上海市城市总体规划（1999年―2020年）》取消了卫星城的提法，取而代之的是首次提出“郊区新城”概念，除了工业以外，集聚人口较多的大学也开始加快在郊区新城建设校区，如2001年启动、2005年基本建成的松江大学城。

图3 《上海市城市总体规划（1999年―2020年）》城镇体系

图片来源：互联网

从2000年至2010年的十年间，上海常住人口从1600万激增到2200万，发展新城对疏解人口的重要性不断提升，而且随着郊区房地产开发加速，松江、嘉定等近郊及新城事实上也成为承载中心城区人口外迁和新市民定居的首选，产城分离、职住分离问题凸显。

2011上海市政府印发《关于本市加快新城发展的若干意见》，将“基本形成产城融合的发展态势”作为了4项目标之首，具体包括：

统筹工业园区、产业基地、大型居住社区与新城的建设，符合功能导向和就业容量大的产业项目向新城集聚，产业发展与新城建设互动融合，新城的产业支撑明显增强，初步形成本地居住、本地就业的产业、新城融合发展态势。

由此可见，在上海新城（卫星城）建设中，产城融合是自始至终一以贯之的首要理念，并且随着上海城市发展，重要性不断提升，如今已经成为必须回答好的关键问题。

二、新城产城融合的难点在哪

从各地普遍情况来看，无论是郊区新城还是园区，产城融合都面临着许多复杂问题，许多三线甚至一、二线城市，都不乏新城缺少人口和产业有效集聚的案例，甚至成为地方持续发展的负担。相比之下，上海新城发展有许多其他城市不具备的条件。

第一，上海的五个新城中有四个是郊区（县）的行政中心。上海新城发展不是凭空造成，区县级政府驻地的城市功能相对来说比较完备，各区的人口基数也比较理想，从郊区其他街镇向新城集聚的规模比较稳定，职住平衡比长期以来高于市区。

第二，上海中心城区强大的功能外溢。五个新城所在的各区常住人口占全市总量的40%以上，人口基础条件较好，加上未来匹配差异化的人口落户和住房政策，五个新城将成为吸纳人口导入的主要地区。

第三，五个新城的产业和功能基础比较扎实。松江、嘉定、南汇等新城在十多年的发展中，本身已经承担了中心城区外溢的大量功能和产业。特别是各区有已经拥有具备基石作用的先进制造业，如嘉定的汽车产业、青浦的信息技术产业、松江的智能装备产业、奉贤的美丽健康产业、南汇的航空航天产业等。

第四，上海持续完善的庞大综合交通体系。新城的快速发展是与上海城市交通的快速拓展是基本同步的，目前，上海拥有全国最长的轨道交通网络，五个新城已经实现全部接入。“十四五”期间，上海向新城的交通格局将从放射状发展为蛛网状，将推进建立连接新城之间、新城与周边城市的市域铁路网，如南港线将连接南汇新城和嘉兴，扩大新城辐射半径。

图4 上海市域轨道交通示意图

图片来源：互联网

经过多年努力，上海郊区新城的发展成效是非常显著的，五个新城都已经具备相当好的产城发展基础。不过，在向更高层次的产城融合迈进过程中，五个新城还面临着不少瓶颈和难点，最突出的现象就是职住分离：在新城居住的人不在新城就业，新城产业需要的人住在新城以外。

图5 不同区域居民通勤路线

注：从左至右，分别对应中心城区内、外环到新外环（沈海高速-申嘉湖高速环）内、以及五个新城

图片来源：城市数据团

之所以职住分离日益加剧，直观的原因有很多，比如新城相对缺乏高品质的公共服务设施、中高层次的就业机会比较有限、市区房价过高等等。不过，最核心的症结是在人！从新城居民角度看，与产业端有关的就业和与城市端有关的居住存在明显的错位。尽管新城既拥有数量可观的住宅，也拥有大量的就业机会，但两者之间并没有足够的关联，大量居住在新城的群体实际上是在中心城市就业，这也是其他超大特大城市普遍面临的通病。

为什么会造成这样情况，简单来说，与大都市的产业分布和居住分布有很大关系：

产业分布的一般规律是，中心城区承担服务业，郊区承担制造业，越是高端的服务业环节越倾向于布局在中心城区，绝大部分好的服务业就业机会分布在中心城区，在超大和特大城市中，服务业占比很高，大部分人口在第三产业完成就业，所以更多人倾向在中心城区工作。

居住分布的特点则是，在上海住房价格巨大的梯度落差下，越靠近市中心城区的住宅价格越高，远离市中心的则相对较低，因而许多寻求改善居住条件的市民或新市民群体选择在郊区新城定居，但他们的就业关系仍然在中心城区。

上述两方面布局叠加，新城提供的就业机会并不能满足本地居民的需要，而人才又往往倾向于以新城作为进入中心城区的阶梯；同时，新城产业对人才的需求也无法得到满足，或者需要付出高昂的成本。

三、走向产城融合：动态均衡中的四级跃升

不少学者都曾指出，我国郊区新城发展喜忧参半，许多新城或是未达到既定的人口集聚目标，或是成为分担中心城区居住需要的“睡城”。在一些人口总量较小、能级更低的城市，新城更沦为“空城”。城市没有产业支撑，产业又没有城市依托，产城融合仿佛是难以实现的镜花水月，遥不可及。

如前所述，产城融合是一个既模糊又具有画面感的词汇，通常让人联系到在一座不大的城市就可以满足工作生活的所有需要，居住和工作的地方只有一步之遥，步行即可到达……我们需要意识到的是，产城融合并不是一种静止的状态，而是随着城市产业、人口和空间等的结构性变化，处于动态发展的过程中，早期遭遇的问题和发展基础都与今日千差万别，过去行之有效的办法在今天也未必能够奏效。

对于郊区新城，至少可以从四个层面来理解认识，不同层次之间既有升级迭代的关系，彼此之间也相互交叉关联。

图6 青浦新城打造的基础设施完备的夏阳湖地区

第一层：空间意义上的产城融合

实现产业和城市协调均衡发展，首先要在空间上满足产城均衡发展的需要，形成合力的空间配比。苏州工业园区是比较经典的案例，虽然现在看来有其特殊性，但理念仍值得参考，工业园区从规划、建设一开始便同步推进产业发展和城市功能培育，园区规划面积内工业用地不足1/3，城市和生态工程用地占据绝大部分，合理的布局使得工业、服务业和居住生活紧密结合。

不过大尺度用地上合力配比仅仅是空间基础，已经是新城规划的基本常识，离真正的产城融合还有很远的距离，特别是随着产业变革和生活方式转变，在更精细的尺度上，打造满足职住混合和业态融合需要的复合功能空间，是新城实现产城融合的必备条件。

第二层：治理意义上的产城融合

在郊区城市化和工业化的过程中，行政管理体制的调整应当是逐步完成的，但新城作为郊区发展最快的地区，体制机制问题往往更早出现也最为复杂。郊区新城的管理体制不同于中心城区，有的地方以管委会作为行政主体，有的由园区代管，有的则是街道和乡镇兼具，构建适应产城融合需要的行政管理体制，需要解决好从镇域发展向街道-社区治理模式转变、城区管理与园区管理的协调融合等一系列问题。

除了治理构架的优化之外，更深层次的是思维模式的转型，从上海的情况来看，一些新城即使在硬件建设上已经初具规模，但在管理和服务能力上仍与中心城区有不小的差距。其实，要同时做好从郊区到城市的转变，以及从产城分离到融合的转变，并要努力在未来治理的理念和技术上，达到与中心城区接近甚至更高的水平，对郊区新城的管理者提出了很高的要求。

第三层：职住意义上的产城融合

能否让大部分居民在新城内部就业和居住是评价产城融合水平的关键方面。从过去的情况看，松江、嘉定、青浦和奉贤四个新城，由于原本就是郊区（县）政府驻地，相当多的就业人口就在新城及周边地区居住。有专家调查，新城70%以上的就业人口在新城范围内居住，这一比例要远高于中心城区。

但这仅仅是基础性平衡，一方面，随着上海住宅价格攀升，越来越多市民在新城置业居住，但仍在中心城区就业，造成了极大的通勤压力；另一方面，从满足优质企业和优秀人才需要的角度考虑，如何吸引更多高素质群体在新城定居十分关键，所以职住意义上的产城融合还有很大的提升空间。

第四层：功能意义上的产城融合

从功能意义上理解产城融合，最关键的是新城的产业功能与城市功能形成良好互动，正如国家发改委在引导各地创建产城融合示范区时所提出的“以产促城，以城兴产”。相对看来，上海郊区新城在前三个层面实现产城融合都有较好基础，能否在功能层面实现融合是未来的关键。

不仅如此，按照新城综合性节点城市定位，上海五个新城的目标不是一般意义上县域城市功能和普通的产业和人口集聚，而是要承担上海的部分核心功能，发展更优质的先进产业、导入更多高素质的人口，并且形成相互支撑、相互促进的良性关系。

参考上述的四层次道路，上海郊区走向新城产城融合，下阶段主要有两个方面工作：一是在空间塑造和治理模式上进一步优化提升；二是在高质量的职住平衡和高能级的功能互促上奋力迈进。

四、促进新城产城融合的关键切入点

发展郊区新城是国内外大都市应对城市过度膨胀后“城市病”的共识，在我国，上海、北京等超大特大城市都有数十年发展郊区新城（新区）的历史。新冠疫情发生后，基于既增强超大特色城市能级和竞争力，又确保承载力和安全性的总体考虑，从中央至地方更加坚定推动郊区新城发展。

毫无疑问，产城融合是一项需要长时间努力的系统工程，涉及空间规划、基础设施、公共服务、管理体制等方方面面。但最根本的是，要有足够的办法形成对中心城区的“反磁力”，新城要提升产城融合水平并实现层级跃升，需要突破人—产—城错位错配的核心问题，从就业、住房、服务、管理等关键点切入，打破当前的格局。

图7 坐落于嘉定新城的嘉定图书馆

第一，围绕新城人和产业的需要布局现代服务业。一方面，五个新城已经明确了在先进制造业发展中的定位，从制造业发展本身需求角度出发，需要与之相匹配的研发、金融、商务、设计等生产性服务业，也能够为新城居民创造更多优质的就业机会。另一方面，发展高品质的休闲、文化、健康、社区等生活性服务业，也是满足新城居民高品质生活需求的内在需要。

第二，强力导入优质公共服务资源。优质的教育、医疗和文化等公共服务资源是对冲中心城“磁力”的重要手段。上海已经提出“确保每个新城至少拥有1所高职以上高等教育机构（校区）、1家三级综合性医院、1个市级体育设施、1处大型文化场馆”。在所有公共服务中最关键的还是中小学教育，应当着重加强市级重点学校的导入。

第三，优先发展高品质租赁住房并辅以政策突破。“房住不炒”原则下，确保新城房价保持总体稳定，既是国家战略导向，也是新城发展的现实需要。高品质、低价格的租赁住房既有利于吸引人口集聚，也有利于降低企业综合成本。上海市已经明确新城要“完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，探索支持利用集体建设用地规划建设租赁住房、在轨道交通站点周边优先规划建设公共租赁住房等举措。除了价格和区位吸引外，还需要在教育等公共服务租购同权上进行实质性的突破，才能有效提升租赁住房的吸引力。

第四，塑造满足产城融合需要的复合功能空间。在《上海市新城规划建设导则》中，提出的一系列政策是非常有利于产城融合的空间营造要求。包括产业社区内住宅、服务设施15分钟慢性可达；居住片区向复合街区转变，打造介于家和办公室之外的“第三空间”；新城小尺度密路网，适合慢性的“无车街区”等。

第五，探索适应新城发展特点的行政管理体制。在我国现行的行政区划体系下，新城并没有可对应的专门建制，上海五个新城原有的管理体制也各不相同，大部分并没有独立的管理机构，并且还涉及基层街镇、园区管委会和开发建设公司等多元主体。未来新城的行政管理需要考虑的是，既需要充分依托和放大体制优势，提高资源配置和管理服务效率；又要尽可能避免叠床架屋，不要使新城成为悬浮于区和街镇之间、超然于郊区其他区域之外的特殊存在。

第六，着力消除与中心城区间的文化落差感。除了前述的举措外，促进新城产城融合还要努力消除新城居民的“文化落差感”，以及就业的“不安全感”。除了李强书记指出的新城要建设成为“最现代”“最生态”“最便利”“最具活力”“最具特色”的独立综合性节点城市外，新城还应是最具人文气息的地方，让新城更令人向往。

五、畅想新城产城融合的未来样态

图8 临港新城国际创新协同区规划设想

图片来源：今日头条@临港风来

新城发展是一项长期战略，我们正处在一个快速变革的时代，除了回顾和总结过去的经验教训，更需要放眼长远，未来10-15年，产业组织方式、人口就业结构和生活模式都可能发生巨大变化，不能仅仅以过去和现在的眼光来看待，到那时，新城可能以一种现在意想不到的状态实现产城融合，我们无法准确预测新城的未来样态，但不妨在此留下一些畅享的空间：

数字化与灵活就业。新城作为城市数字化转型的先行示范区域，数字技术、理念和模式的深度广泛应用将会彻底改变我们的生产生活方式，比如灵活就业、弹性工作将更加广泛，未来居住在新城的人们是否就不必在受上班通勤之苦。

智慧交通与自动驾驶。自动驾驶技术每天都在进步，不用等到2035年，我们可能就会迎来一个完全自动驾驶的时代。到那时，即使需要交通往来，也可以省去驾驶和堵车的烦恼，比起在哪工作，更重要的也许还是在哪生活。

自由优质的租住服务。高品质、优服务、可负担的租赁住房成为新城的主流，无论是否有自己的房产，在新城工作生活可以轻松选择心仪的房子租住，就算要换一座地方生活，也不许太为住房的问题烦恼。

长三角的节点城市。这是新一轮新城建设与过去相比最大的不同，五个新城成为连接上海和周边城市的节点，资源跨区域流动的障碍已经破除，也许有一天，“长三角人”会成为新城居民的代名词。