热点分析 | 透视国际排名，我国政府数字化转型的方位和方向

原创：韩庆    文章来源：上海中创产业创新研究中心

       数字政府是加快推动社会治理精准化、公共服务高效化以及社会互动信任化的迫切要求。在万物皆可数字化的当今与未来，政府如何通过数字化转型提高治理能力现代化水平，值得各届人士甚至普罗民众共同思考。

       数字政府也是近年发达国家高度重视的领域，国内外先后出现多个数字政府评价榜单，其中一些在国际范围内具有较强认可度，虽然由于行政管理体制不同、数字化建设模式差异和指标数据可得性等原因，排名未必精准，部分领域的分值与评价可能甚至存在明显偏差，但仍然对我们国家政府数字化转型有积极的参考价值，也有助于我们更加清楚地了解数字政府建设的国际话语体系和中国的实践之道。

       本文重点选取联合国经济和社会事务部发布的《2020电子政务调查报告》、日本早稻田大学数字政府研究中心《第15届国际数字政府评估排名报告》（2020年）、清华大学数据治理研究中心《2020数字政府发展指数报告》三份最新榜单，兼顾域内外视角更加全面认识中国以及上海的政府数字化水平，剖析中国政府数字化转型中的发展瓶颈，提出促进政府数字化水平的建议与期许。

       大力实施数字战略、推动数字政府建设越来越为世界各国所重视，发达国家运用数字技术推动政府转型成为“新公共管理运动”后政府改革的主旋律之一，英国2012年推出“政府数字战略”和“政府转型战略(2017-2020)”，启动“数字政府即平台行动计划”；美国2012年发布“数字政府战略”；韩国2012年实施“智慧政府实施计划”；德国2016年发布“数字化战略2025”及“数字化政府”行动；新加坡2014年启动实施“iN2015计划”及“智慧国家2025”工程；日本制定“i-Japan战略”，均通过系统的数字化路线推动政府转型，致力于引领全球数字政府转型，继而抢占数字经济先机和竞争优势。下表展示了4个国家有借鉴意义的数字治理案例或方法。

表1 发达国家政府数字化转型案例借鉴

       从全球电子政务评价指标的3个组成部分来看（表2），尽管中国在人力资本指数（HCI）和通信基础设施指数（TII）评价较低，但在线服务指数（OSI）为0.9059，评价较高，与日本水平相当。在线服务指数作为评价指数内部权重占比1/3的维度，是衡量政府数字化水平的一项重要指标，包括在线注册企业、申请营业执照等各类企业及个人业务。同时，与2018年相比，中国的电子政务发展指数进一步提高，从0.6811提高到0.7948。

表2 电子政务指数发展最高（非常高EDGI组）的亚洲国家

       2020年，日本早稻田大学数字政府研究中心发布了《第15届国际数字政府评估排名报告》，此次评估排名覆盖了全球64个国家和地区，中国在排名中位列第37位。评估指标体系包括网络基础设施、管理优化/效率、在线服务、国家门户、政府首席信息官、政府促进、电子参与/数字融合、开放政府、网络安全与新兴信息通信技术使用等10大模块，其中，政府数字化的赋能机制、法律框架制定以及优化意识等均是契合当下数字政府发展的重要指标及议题。从此次评估的10大维度中，我们也可看出全球政府数字化转型的方向和着力点，中国政府已经在电子税务系统和一站式服务等在线服务应用程序上取得数字化建设的初步成果，未来在开放政府和网络安全的法律框架方面，抵制网络犯罪的对策，使用云计算、物联网和大数据等新兴技术提高政府数字化转型方面仍需进一步发力。

表3 第15届早稻田大学国际数字政府评估排名指标体系

       清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》是国内评价地方政府数字化转型较为权威的报告，该报告显示，在省级层面，根据在组织机构、制度体系、治理能力、治理效果等方面的综合得分测算，上海数字政府发展指数位列全国第一名，浙江、北京分列第二、三名（图3）。

       上海在数字政府的实践中一直走在全国前列。2018年，上海市大数据中心正式揭牌，成为上海“一网通办”最重要的载体——一个通过数据共享和交换来连通“信息孤岛”的“智慧大脑”，给企业和市民带来便利。大数据中心提供的电子服务拥有50个机构的16000多个数据资源和140亿个数据点的基础。目前在门户网站上注册的用户超过1300万，接入了200多个实体政务服务中心，有2万多名员工帮助市民解决线下服务需求。

       最新统计显示，截至2021年2月底，上海市“一网通办”已接入事项达3118件，业务办理达32450项，累计办理人次突破65亿。其中，随身码使用人数超过4600万人。可以说，用“随申办”已经成为上海市民的习惯，2021年1月初，“随申办”推出大字号、大色块的老年版本，方便老年人操作，进一步着力解决老年群体的“数字鸿沟”问题。

       2020年上海市政府发布的《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》中推动治理数字化转型方面指出以“云网端边安”一体化数据资源服务平台为载体，形成“一网通办”“一网统管”互为表里、相辅相成、融合创新的发展格局。未来上海不仅会在经济方面发挥引领，更会进一步在数字化治理能力方面接纳新思维、突破创新、敢于探索。

三、政府数字化转型面临哪些关键瓶颈？

       政府数字化转型是促进国家经济发展和建设智慧城市的基础性工作，是实现社会高质量发展的必要支持手段，更是推动政府治理现代化的有效抓手。但是由于其涉及层面繁多、内容庞杂，在实际发展中仍然面临着众多难点：

       在传统治理模式下，政府部门掌握着社会运行的大部分数据资源，这些数据资源又被不同领域、不同部门进行管理和控制。数据的内部共享或对外公开，面向特定群体开放或全面开放，公众开放是否进行验证或收费等一些列涉及开放边界的问题都亟待理清。在一些数据开放程度较高的国家，只要是政府公开的数据，都可以被访问和调用，不可使用的数据信息如涉及国家安全、个人隐私信息、商业机密、知识产权等都是不被公开的。只有明确政府数据开放的边界，才有助于数据监管和利用。

       政府项目涉及大量个人隐私信息和国计民生的敏感数据，大数据时代下的数据应用往往更加容易侵犯公民、组织等的安全和隐私。公共数据十分集中，数据窃取、滥用、交易变得更容易，各地政府必须考虑数据价值的挖掘、数据安全、隐私保护之间的平衡问题。频繁的数据整合、交换使得数据安全系数下滑，数据安全技术的落后可能对公众和国家信息安全造成威胁。

       数字化是转型的技术手段，但与数字化相匹配的政府管理机制、服务模式、工作流程的变革才是本质。自2017年国家大力推动政务信息系统整合共享以来，国家数据共享交换的通道基本形成，但更深层次的跨部门政府业务流程再造仍然是政府管理和服务数字化转型的重点和难点。需要以人民群众满意为导向，重新思考相关业务流程之间的逻辑关系，重新设计跨部门审批和服务事项的数字化受理、办理和办结全过程。

四、对政府数字化转型我们还有哪些期待与建议？

       “数字政府堆栈”实际上阐述了这样的一个概念——关键在于寻找到并做好基础层设计，在此基础上进行政府职能建设，添砖加瓦，由此形成一个统一整体。基础层涉及是政府的关键职能，包括数字身份、数据交换和数字支付；在此基础层上支持个人与企业纳税、资产跟踪、公民参与、政府采购等政府服务的提供。整体政府的基础层技术设计和治理理念是政府数字化转型最应首先明确的思路。

       政府掌握的海量数据是一种重要资产，通过数据共享可实现跨部门服务，而数据开放则有利于数据创新和数据价值释放。在电商数据、社交媒体数据、工业大数据、政府数据等各类数据中，政府掌握的公共数据潜在价值巨大，比如颗粒度更加精细的人口、法人、自然资源和空间地理信息等，这些数据是各行各业开展业务非常需要的。当然，政府数据开放还涉及很多复杂的技术要求，特别是要确保整体网络安全和个人隐私保护万无一失。

       在数字经济时代，平台发挥了特别重大的作用，并带动政府机关治理体系和治理能力的变革。BAT类大型平台作为“新型法人”，在政府数字化治理方面具有充分的技术合作潜能。探索数字经济时代政府与平台及企业的关系，可以跳出政府自身视角，从全社会层面思考政府数字化转型，尝试建立适应数字经济发展需要的平台治理体系。探索政府与各类平台，如电子商务平台、社交媒体平台、工业互联网平台等的治理关系，积极构建一种新型社会治理模式。

       把海量数据与需求场景红利转化为发展红利，着力推出一批为民服务的重点应用场景，让市民大众有更多切身便捷的感受度和获得感。同时，在未来的城市治理中，“民意众筹”可作为大数据积累的来源，可持续地为城市治理提供一手民意反馈支撑。海量的大数据不能只是停留在服务器里的资源，所谓“取之于民，用之于民”，更应在提升城市“人情味”上发挥功效。