一周热评 | 城市规模评级对长三角意味着什么？

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原创：虞阳文章来源：上海中创产业创新研究院

近日，2021年第18期《求是》杂志上发表了国家统计局提供的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》，原本是七普后根据人口规模对城市等级进行客观调整，但确引发了颇多讨论。

1、长三角“略逊一筹”？

本次国家统计局公布的超大、特大城市榜单，是基于第七次全国人口普查数据（截止到2020年11月），依照2014年11月国务院颁布的《关于调整城市规模划分标准的通知》进行的排名。

根据该标准，城市规模等级以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：小城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市、中等城市、大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市。其中规定：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

由此形成了此次超大、特大城市的新榜单：

超大城市有7座：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。

特大城市有14座：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

从呈现的结果来看，直观上，长三角城市“略逊一筹”。

比如，与粤港澳大湾区相比，大湾区一共入榜了2个超大城市和2个特大城市，长三角却仅有1个超大城市和2个特大城市，要知道同为国家重要引擎，在香港、澳门不纳入排行的情况下，广东一省就贡献了4大城市；而长三角毕竟有三省一市，却只有3地入榜。

再比如，苏州、合肥等近年来的“明星城市”，七普常住人口已经分别达到了1274万和936万，却连特大城市都没有入围；还有拥有940万人口的宁波、746万人口的无锡等万亿级GDP城市，也没有出现。相比之下，一些经常被人“唱衰”的北方城市却跻身榜单。

宁波市人口分布

这样的结果，自然而然地引发了一些关注长三角城市发展人士的疑惑，网络上也引发了一定的争论，甚至出现了为平衡南北、东西发展差距，而刻意限制长三角城市发展的论调。

2、评级标准应当如何理解？

国家统计局在发布榜单时给出了非常明确的评价标准，指标其实只有一项，就是“城区常住人口规模”。

在媒体和网络的讨论中，有不少分析观点想当然地将“城区”理解为行政区划意义上的市辖区，再由此推导出了长三角城市“撤县设区”推进太慢，而北方一些城市入榜则是因为行政区划调整超前等结论，这实际上是对“城区”标准的误读。

其实，按照国家统计局提供的界定，城区是指“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域，不包括镇区和乡村。”这其中，所谓不设区的市主要指的就是通常所称的“县级市”。

所以比较通俗地来讲，“城区”大致是一座城市中所有区和县级市下辖的街道社区，而一些区（县级市）里的镇、街道里的村都不能算作是城区。

所以我们可以看到，苏州市域总人口达到了1274.8万人，高居全国第6。苏州下辖6个区（含工业园区），常住人口总量为671.58万，但由于许多区里还设有镇，一些街道下还有村，在镇和村生活的人口都无法被计入城区常住人口。

同时，苏州下辖的昆山、张家港、常熟和太仓4个县级市，下辖镇的比例就更高，因而也有大量城镇人口不能被计入“城区常住人口”的范畴。如昆山市常住人口多达209万，但由于下辖的行政区全部为镇，没有1个街道，所以昆山市200多万的常住人口，除了市政府驻地所在社区等少部分区域，理论上全部都无法计入“城区”。

苏州市人口分布

再看合肥。未能进入榜单的消息刚一发布，就有媒体向当地统计局询问，为何合肥市辖区人口为511万，却没有入围特大城市。经过合肥市与国家统计局的沟通，也明确了是外界对“城区”标准界定不同造成的“误读”。

在合肥统计局的最新回复中，说明了“当地公布的第七次全国人口普查数据是经国家统计局核定，按行政区划统计的普查结果，而国家统计局对城市规模划分是按城区常住人口，不含行政区划中的镇区和乡村常住人口。合肥市有4个行政区所辖8个乡镇的镇区和乡村的17.23万人不计算在城区人口范围之内。按照这一数据，意味着合肥仅以5.41万人的差距，与特大城市失之交臂。”

合肥市人口分布

3、长三角特殊的多中心城市结构

从前面的分析可以看出，当前国家统计局采取的“城区”界定，实际上并不能充分反映出长三角城市发展规模和水平的真实情况，那是否有更合适的指标可以反映呢？据了解，过去国家统计局也曾采取过不同的指标进行界定。比如1990年第四次人口普查采取的是“市人口是指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口”，也就是以行政区划上的区和县级市的街道作为统计区域，由此又会带来城市化水平被夸大等问题。

其实，无论是城区、市区，还是建成区，这些概念都有其合理性和局限性，与其纠结于榜单的指标，不如再仔细探讨背后深处的原因。

笔者认为，造成这一情况的关键，很大程度上源自于一个经常被忽视的因素，即我国不同地区城市化的路径、特征和策略存在差异，很难以单一指标反映城市发展的真实规模。

在长三角地区，特别是传统的“之”字型核心区域，由于历史上富庶的江南地区传统的城镇格局，以及改革后蓬勃发展的县域和镇域经济，使长三角城市形成了相对更加多中心的发展格局。

海宁皮革城全景

从现在的行政区划体系来看，这种多中心格局体现在，一个设区市下有多个经济实力强劲的县级市（或是撤县后设置的区），苏州下辖的四小虎，无锡下辖的江阴、嘉兴下辖的海宁、桐乡、平湖等，都是这一现象的代表；同时，在县域层面上，又往往有一批特色鲜明的经济强镇。在苏南、浙北地区，有的城市城镇化率并没有想象中那么高，但实际上农村人口早已经以非农就业为主。

江阴市华西塔

所以说，国家统计局采取的“城区”指标，更侧重设区市自身的人口规模，相比大湾区东莞、佛山的小而强和部分强省会的大而密，对于长三角许多具有多中心特征的城市来说一定是相对“吃亏”的。

4、将会产生怎样的影响？

要探讨影响，就要研究城市评级与城市开发建设和功能有怎样的关系。一些媒体甚至认为，没有列入超大、特大城市将会影响城市轨道交通建设等。

从笔者对资料的梳理来看，超大、特大城市榜单对城市发展的直接影响并没有许多人认为的那么大。其实，按照国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》中明确提出的，对城市进行规模划分的主要目的就是“为更好地实施人口和城市分类管理”，所以城市等级划分主要参照的是人口情况，目前也主要用于人口的调控。

合肥天鹅湖金融商务区

国家在推进放宽城市落户限制时，就是按城市等级逐步推进的。在今年国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，对超大特大城市发展也提出了明确要求，包括“推动开发建设方式从规模扩张向内涵提升转变”“ 合理降低开发强度和人口密度”等。

所以，笔者认为，对于长三角城市来说，苏州、合肥、宁波等城市没有进入超大特大城市榜单并不会对城市发展造成直接的限制，但不排除会有一定间接的负面影响，主要来源于社会上对这一榜单的误解，而对城市地位和能级造成的误读。

5、长三角城市应理性看待城市评级

总体而言，城市等级划分很难兼容不同地区城市化的特点，长三角城市的实力实际上是被“低估”的。考虑到苏州、合肥、宁波等城市本身的力量和发展势头，迈入特大城市行列应该不会是太过遥远的事情，所以不必过于看重此次榜单。但对于长三角城市的发展来说仍有一定启示。

应当坚持的：多中心的城市发展格局。多中心、组团式发展是中国超大特大城市未来发展的必然方向，而长三角地区在多中心发展方面具备优于其他地区的良好基础。在人口持续快速导入的背景下，如何构建多中心、组团式的城市格局，推动县域、镇域高质量发展，提高小城市发展水平，是长三角城市发展中必须要考虑的问题。

应当改善的：城市治理能力和市域一体化水平。一方面，此次榜单传达出的一个信号是长三角的城市治理体制机制某种程度上还滞后于城市化的发展进程，特别是江苏、浙江的城市化率在“十三五”期间相继迈入70%大关，也就是进入了追求城镇化发展质量的新阶段，因此笔者建议苏州、合肥、无锡等城市进一步加快基层行政区划调整，推动撤镇设街，提高城市承载能力和治理水平。另一方面，加强市域一体化程度。要重点研究在不调整行政区划下如何加强市—县融合，以及如何通过调整行政区划优化市—区联动发展，在保障多中心发展活力的基础上，增强市域的统筹协调水平。