魔都“变形记”：上海版图重塑如何改变城市命运（1980-2020）

原创： 任柯 经野     文章来源：上海中创产业创新研究中心

       自1927年民国政府设立上海特别市以来，上海设市已有90多年的历史，从设立之初的不到500平方公里（不含租界），到如今的6300多平方公里，空间始终是上海最珍贵的资源。如何通过行政区划调整重塑版图成为上海在不同历史阶段发展中都需要面对的一项重大课题。

       本文着重梳理和分析了改革开放以来上海“变形”的过程。十一届三中全会后，全国的工作重心转移到经济建设上来，上海担负起改革开放前沿阵地的角色。相应地，上海市域区划调整在尘封十余年后重新破冰，经历了多轮优化，体现出非常鲜明的阶段特征，在不同时期的城市战略中都发挥出重大作用，本文将从4个时段进行回顾和分析。

图1：1958年江苏10县划入后，上海市域格局基本定型

一 （1980—1992年）

重振大工业导向下的南北“两翼齐飞”

       改革开放后，为了充分发挥上海“基地”和“先锋”作用，大力发展工业经济、加快工业区建设，上海全市系统规划近郊工业区和卫星城镇发展，优先纳入视野的是分处城市南北两翼的吴淞、闵行两个地区，在1980到1981的两年间，上海先后恢复设立吴淞区和闵行区（两区曾于1964年撤销）。

       在城市北翼的吴淞地区，为全力支持宝钢建设，加强该地住房等公共服务设施建设，改善宝钢干部工人的生产生活条件，1980年10月，市委市政府将宝钢地区办事处的辖区和宝山县城厢镇以及宝钢与吴淞之间的农业区域，共计50平方公里的地区作为吴淞区的行政区域。1984年9月，又将石洞口发电厂厂址2.7平方公里的土地划归吴淞区。

图2：1978年12月23日，宝钢工程动工典礼在高炉工地隆重举行

       在城市南翼的吴泾地区，为促进吴泾工业区发展，1981年2月，恢复闵行区建置，其行政区域包括闵行、吴泾地区和上海县的15个大队。1984年7月，又将剑川路、沪闵路东南约3.8平方公里的地区划归闵行区，闵行区总面积达到36.8平方公里。

图3：吴泾化工厂

图4：1981年上海行政区划图

       从地图上可以看到，吴淞、闵行两区恢复设置后，分别被宝山县和上海县包围，在城市发展和管理上面临着许多问题。例如，吴淞区恢复建置后和宝山县的政府同处一地，管辖重叠，引发城市建设、社会治安、工商税收、市容环卫等领域积累大量矛盾；闵行区被上海县分割为两块，形成了“县中建区、区中有县”的格局，区县交叉管理的协调成本与日俱增。

       为了理顺宝山、闵行两区空间格局，经国务院批准，上海市分别于1988年和1992年，对原吴淞区和闵行区分别实行撤二建一，建立新的宝山区和闵行区。这一调整也顺应了80年代中后期上海加快城乡一体化发展的趋势，引领了此后上海郊县乃至全国大城市大规模撤县设区的历史潮流。

二 （1992—2001年）

城乡一体发展与浦东强势崛起

       80年代末90年代初，上海的城市发展受到中心城区的约束越来越明显，在既定的市域范围内，城乡一体化发展迫在眉睫，如何激活上海郊县的发展是当时的城市管理者们迫切想要解决的问题。1984年《上海市城市总体规划》提出了“将上海建设成为太平洋西岸最大的经济和贸易中心之一”的宏伟目标，这一轮总体规划实施后，上海城乡一体化进程明显加快。

       在80年代中后期，上海城区的扩容主要是通过将部分近郊的城乡接合部零星区域划入市区管理的方式来实现的，包括将川沙县的洋泾镇和张桥、严桥、杨思等5个乡，上海县的漕河泾、龙华、北新泾、梅陇、虹桥等7个乡镇，嘉定县的真如、长征、桃浦3个乡镇，宝山县的江湾、五角场6个乡镇划归市区管辖。通过这轮调整，上海市辖区的面积从149平方公里增长至近260平方公里。

       进入90年代后，仅仅依靠零星地区划入的方式已经无法解决城市空间拓展的需要，也难以有效带动郊县地区的发展，撤县设区的大潮激流涌动，一举推动郊县进入“城市时代”。从1992年至2001年的近10年间，上海先后推动嘉定、金山、松江、青浦、南汇、奉贤6个郊区实现“撤县设区”。

图5：1992年10月，国务院批准撤销嘉定撤县设区

       站在当下回看过往，某种程度上，正是由于90年代上海大刀阔斧地推动郊县大规模“撤县设区”，开启了上海快速城市化和全市域构建城镇体系的进程，城市发展突破了长期以来的中心城区，市辖区面积一举拓展至6000平方公里，满足了此后上海城市高速发展和人口快速导入的需要，也确立了上海全域优化资源配置和功能布局的空间基础。

       在这一时期，有件大事必须浓墨重彩加以阐释，那就是浦东新区的设立。如今，浦东之于上海、之于中国的重要性已经无需赘言，而浦东的崛起之路也与行政区划的调整和设置紧密相关。

       1990年，党中央、国务院宣布开发开放浦东的战略决策，随着《浦东新区总体规划》编制完成，浦东的行政区划也相应调整。在此之前，浦东地区由多个区县分别管理。在沿黄浦江地区，黄浦、南市、杨浦三个区分别管辖着与浦西隔江相对的浦东地区；而在黄浦江沿岸向东的更广大的浦东地区，则由川沙县管辖。

       浦东开发开放后，国务院于1992年批复撤销川沙县，将原川沙县辖区和原来分属黄浦、南市、杨浦以及原上海县三林乡合并，成立浦东新区。1993年，浦东新区管委会作为市政府派出机构揭牌，宣告浦东新区正式成立。

图6：1995年上海市行政区划图

       2000年，在浦东开发开放10周年之际，浦东新区管委会撤销，浦东新区人民政府成立，这标志着浦东正式建立政权机构，成为真正意义上的行政区。要知道，直至今天国家级新区已经达到20个之多，但大多数仍然以管委会形式存在，只有浦东、滨海等少数几个设立了政府，有效避免了新区与行政区之间的种种矛盾，进一步理顺了浦东的行政管理体制，为激活浦东这一上海发展的动力引擎提供了更有力的支撑。

三 （2001—2016年）

城市功能布局优化为主导

       2001年，国务院批准了新编制完成的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，正式明确了上海建设国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”的发展目标。围绕“四个中心”以及城市功能打造，上海城市版图重塑继续在优化城市功能布局中发挥巨大作用。

       一是浦东南汇两区合强化引擎功能。2009年，为了进一步提升浦东新区的发展能级，增强浦东作为“四个中心”建设重要承载区的功能，同时进一步扩充浦东新区发展空间，拉动南汇地区发展，经国务院批准，浦东、南汇两区正式合并。通过区划调整，浦东新区的资源配置能力和国内外要素资源吸引集聚及辐射能力大幅提升。

图7：2009年浦东南汇合并成立新的浦东区

       二是中心城区空间结构优化和功能整合。由于历史原因，上海中心城区数量多、面积小，管理幅度过小、功能重叠相近的问题比较突出。2001年6月，原南市区与原黄浦区合并成立新的黄浦区，2011年又将卢湾区整体并入黄浦区。2015年上海市将静安区和闸北区合并组成新的静安区。通过区划调整，中心城区空间格局和功能布局实现了优化，如静安、闸北两区合并后，静安区要素资源丰富和闸北区相对较多的转型空间相互契合，有效增强了苏州河两岸的联动发展能力。

图8：1993-2011年黄浦区历史沿革示意图

来源：上海市行政区划变迁图集（1949—2019）

       三是崇明设区增强上海大都市生态功能。崇明是全市最后一个设区的县，崇明在全市生态格局中重要性日益突出，但自身发展实力非常有限。2016年，崇明撤县设区，调整后，上海的生态环境容量、生态环境品质、生态功能布局都实现了优化提升。同时，市级资源对崇明的支持力度也大幅增强，有力地推动了崇明世界级生态岛建设和城乡统筹发展。

图9：上海崇明东滩湿地

四 （2016年以来）

城市治理现代化引领下的基层版图重塑

       随着上海城市规模和能级不断提升，对城市治理能力的挑战也与日俱增，实现治理现代化成为上海城市发展必须回答好的关键问题。2014年，市委一号课题聚焦社会治理创新，研究制定了创新社会治理、加强基层建设的“1＋6”文件，明确提出优化基层政区设置的要求。

       实际上，基层社会治理能力薄弱是我国大城市面临的普遍问题，原因是多方面的，其中也与乡镇行政区划调整有一定关系。回溯到90年代以来，为了拓展强镇产业发展战略空间、减少行政管理成本，全国不少地方推动大规模乡镇合并。

       上海在“撤镇并镇”的过程中，全市乡镇总量从202个减少到107个，镇辖区平均面积上升近一倍，达54平方公里。通过乡镇撤并，上海郊区有效精简了行政机构，降低了行政成本，也促进了部分郊区经济大镇的发展，但在此过程也带来了部分镇管辖幅度过大、撤制镇管理和服务削弱等问题。近10多年来，随着上海郊区商品房小区开发和一批市级大居在郊区布局，郊区城市化人口的激增和以镇为主体的服务管理能力就出现了巨大落差。

       因此，在区县层级的行政区划调整告一段落的基础上，上海顺应了像绣花针一样实现城市精细化管理的要求，在城市版图重塑中进一步向精细化调整的方向延伸，集中力量优化街镇层面的区划设置，有效提升基层社会治理能力。

       一方面是有序推动街道析置。为全面提升街镇公共服务和社会治理能力，改善街镇管理幅度过大等问题，2014年以来，上海先后析出一批街道，包括普陀区万里街道、闵行区浦锦街道、松江区九里亭街道和广富林街道、奉贤区西渡街道和奉浦街道以及普陀区真如镇转为街道；2019年杨浦区五角场镇全境改为长海街道、奉贤区南桥镇析置金海街道。

图10：时任上海市委副书记应勇为浦锦街道党工委和办事处揭牌

       另一方面是探索建立基本管理单元。针对郊区快速城市化地区、大型居住社区、撤制镇社会治理的难题，以社区党委和社区委员会为依托，通过“3+3”资源配置，基本管理单元着重强化了郊区城市化地区在公共管理、公共服务、公共安全等领域的功能，同时更加注重引导社区多元主体参与社区自治共治，激发社区居民参与社区建设的内在动力、培养社区治理能力素养。

图11：全市第一批和第二批基本管理单元与人口密度关系图

来源：课题组自制

       尽管基本管理单元并不属于行政区，甚至在实际运作中突出强调“非行政化”的党建引领下的社会自治共治属性，但这一模式有效地解决了快速城市化发展中，郊区地区治理能力薄弱、公共服务可及性差、撤镇设街成本昂贵等问题。这也标志着，上海优化城市行政区划方面再次走到全国前列，探索了一条推动郊区镇管社区治理创新的新模式，也为基层政区实现从镇到街的转换提供了一种可供选择的新路径。

       党的十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”四中全会的精神在很多程度上可以从改革开放以来上海行政区划优化的过程得到例证，上海的实践也对我国其他大城市的发展具有重要启示。

参考文献：

[1] 朱勤浩等. 上海市行政区划变迁图集（1949-2019）[M].上海：中华地图学社.

[2] [法] 白吉尔著，王菊，赵念国译. 上海史：走向现代之路[M].上海：上海社会科学院出版社.

[3] 徐建刚主编.中国改革开放全景录·上海卷[M]. 上海：上海人民出版社.