疫情背景下对我国完善应急管理体系的十点建议

原创：创新研究部  上海中创产业创新研究中心

      去年底爆发于武汉的新型冠状病毒感染的肺炎（简称“新冠肺炎”），是继2003年SARS后又一场波及全国影响全球的重大传染性疾病。疫情爆发后，尤其是1月20日以来，中央和地方各级政府采取了果断、强力、周密的防疫措施，对疫情控制起到了决定性作用，世卫组织总干事谭德塞称赞中国政府采取了“非常非常强有力的措施”。但同时，由于我国人口众多、流动性大等特殊背景，疫情防控的复杂性和难度大大增加，对现有应急体系提出了新的考验，也暴露出了一些值得反思的问题。2月3日，中央政治局会议明确提出，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”我们认为，在疫情防控的同时，应及时总结经验和教训，加快优化完善国家应急管理体系，初步考虑从事前、事中、事后三个阶段提出以下10条建议，以供参考。
 

一、未雨绸缪，事前加强疫情预防监测预警
 

      1、严控源头。2003年的SARS、2005年的禽流感、2009年的甲型H1N1流感、2013年的H7N9、2014年西非埃博拉以及这次新冠肺炎，这些传染病的共性特点，就是病毒的动物源性。科学统计显示，70%以上的新发传染病来自于野生动物。近期有19名院士学者公开联名呼吁，全国人大紧急修订《中华人民共和国野生动物保护法》，加大野生动物非法利用处罚力度，把非法消费纳入管理和处罚范围，杜绝野生动物非法交易和食用。我们也建议各地政府加强市场监管，通过工商、农林、食药监等多部门协同，严厉查处野生动物交易、消费等行为，加大对销售主体以及相关市场管理方的惩处力度，从源头抑制传染病散播。

      2、加强预警。2003年SARS疫情后，国家疾控中心建立了一套覆盖所有医院乃至基层卫生中心的全国疾病预防控制信息系统，并设置了针对不明原因肺炎PUE的直报机制。PUE直报的触发需满足一定的条件，病例通过报告进入疾控信息系统，有赖于首诊医生的医学判断。去年12月29日湖北中西医结合医院呼吸内科主任张继先发现异常并向院方报告，12月31日国家卫健委派出专家组，应该说体现了疾控预警系统的高效率。遗憾的是，直到今年1月20日国务院派出高级别专家组再次赴汉，钟南山院士给出“有14个医务人员被感染，存在人传人情况”的结论，才真正在全国层面拉响疫情警报。根据全国确新冠肺炎诊病例统计数据，新增确诊人数大规模增长出现在1月23日前后，按照中国疾控中心专家关于病毒潜伏期约为10天（最长14天）的说法，较大规模人群感染应该出现在1月10日前后。不管出于何种原因导致人传人的疫情信息公布不及时，这都使得疫情控制错失了黄金期。为此，建议国家进一步健全分级分类的传染病疫情信息公布制度，积极运用大数据和人工智能手段完善疫情监测防控系统，整合病例上报、接触者排查、手机信令、交通数据和社交信息等大数据，实现疫情防控的早识别、早预警和早处置。

      3、灾备系统。除了北京在抗击SARS时期建设的小汤山医院，以及当前武汉为抗击新冠肺炎按照“小汤山”模式建设的火神山、雷神山两座医院，国内其他超大城市都还没有专门配备用于传染病危机处理的备用系统。时任北京市昌平区小汤山镇副镇长刘长永曾撰文称，小汤山医院高速运转51天，收治了全国七分之一的“非典”病人，且病死率世界最低、医院零投诉、医护人员零感染。原全国青联常委、原国家科委研究中心研究员武欣认为，类似武汉等超大城市，都应该建一所“小汤山医院”，作为永久性的城市传染病危机处理的备用系统，“哪怕疫病是二十年、三十年一遇。”

二、多元参与，事中形成抗击疫情强大合力

      4、形成多部门联防联动合力。中央政治局会议指出，“疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持。”财政部、国家卫健委要求加强基层疫情防控经费保障，国家发改委下达中央预算内投资支持湖北做好疫情应对工作，交通部要求全面暂停省际客运班线，邮政局要求规范有序做好疫情防控物资运输服务，海关总署要求全力做好疫情防控物资快速通关工作。据不完全统计，截止2月4日，国家卫健委、29个省（自治区、直辖市）、部队医院等，共派出70支医疗队、8329名医疗队员，支援湖北省疫情防控工作。各地政府积极协调口罩、防护衣、护目镜、检测仪以及试剂等防疫物资生产企业不停产或提前复工，防疫急需物资纷纷从全国各地运抵武汉。为此，建议各地面对疫情等紧急状况，要充分发挥好应急管理部门的统筹协调作用，加快建设统一的应急管理信息平台，强化与卫生健康、粮食和物资储备、交通运输、工信、发改、财政等部门的协调沟通，通过上下联动、横向协同、跨区调配，形成高效联动的整体合力。

      5、建立应急物资采购管理体系。尽管年前就有多地政府已经意识到防疫物质供应问题，企业加班加点赶工等案例也屡见不鲜，但在此次疫情攻坚战中，口罩、防护服、护目镜、检测仪以及试剂等防疫物资非常短缺，多地甚至出现一线医务人员防疫物资短缺现象。当前我国应急物资采购面临着法律依据不足、采购方式无所适从、供应商数据库缺失、响应速度难以满足疫情需要等问题。专家建议，建立应对重大疫情和灾害的紧急采购制度，解决好特殊时期采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾问题；财政部门出台应急物资、服务的采购管理规定，以解决预算、采购方式、结算等问题；充分发挥网上询价方式的效率优势，将“互联网+供应链”上升为政府采购的主要方式；对重要物资可考虑实行政府统一管理、分配，果断的发挥政府有形之手的作用。

      6、加强“互联网+”技术应用。通过微信、微博等各类APP平台，实时发布确诊病例、疑似病例情况，医疗救援人员和物资调度情况，抗病疫苗和药物研发进展情况，一线疫情防控进展情况等，有利于群众了解疫情进展、减少恐慌情绪。当然在疫情发展过程中，我们也看到部分自媒体为了搏眼球或出于其他目的，恶意造谣或传播不实消息，将舆论方向带偏，对民众情绪和社会稳定造成了负面影响，这也是不容忽视的问题。当然，互联网在本次疫情中发挥的更多是积极作用，主要体现在互联网＋医疗、教育、物流、办公等应用，如火神山医院开通远程会诊平台，微医互联网总医院开通抗击新冠肺炎实时救助平台，阿里健康增开手机淘宝的义诊咨询入口，学而思网校和学大教育等宣布面向全国中小学生提供免费线上直播课，京东物流的配送机器人被派上“前线”，疫情期间在家通过互联网办公、开视频会议开启了办公新模式等。正所谓危中有机，2003年SARS疫情期间，尽管实体经济受到损失，但电子商务乘势而起。新冠肺炎疫情期间，对互联网＋、人工智能等消费习惯的培育可能也是一次重要的契机。一方面，可以充分发挥信息基础设施的“硬件”作用，为抗击疫情提供多样化服务；另一方面，发挥互联网的社会服务功能和心理抚慰作用，在医疗物资流通、信息流通查询、在线问诊咨询、保证民生生活的便利等方面提供有力支撑。

      7、动员社会力量有序参与。近年来，国内发生的多次重大灾情事件中，我们都可以看到社会力量尤其是民间组织的身影。习近平总书记农历正月初一主持召开中共中央政治局常务委员会会议时强调，要“加强社会力量组织动员”。在突发传染病疫情期间，常态下准备的医疗资源、公共管理人员等都凸显不足，需要通过社会参与在短时间内获得大量的人力、物资的补充。我们可以看到，疫情爆发后，很多企业、基金会乃至个人都纷纷向武汉等灾情严重地区捐赠或运送物资，通过社会力量从境外采购医疗物资的案例也不在少数，极大缓解了前线物资短缺等问题。此外，本次疫情也再次暴露部分官方救助机构的问题，如网络上针对湖北省、武汉市等红十字会捐赠物资分配不公、捐赠物品积压、分发效率不高等质疑声不断。为此，一方面，建议加快推动红十字会等官方救助机构进行必要的体制机制改革，从完善管理制度、建立公开透明的财务管理机制、完善独立公正的社会监督等方面着手，重塑其公信力；另一方面，建议积极鼓励民间公益的创新实践，组建种类齐全的专业化应急志愿者和志愿服务组织，定期开展培训、演练，提升应急志愿服务能力和专业化水平，实现各种公益慈善实践形式的多元互补与和谐共生。

三、以史为鉴，事后完善疫情防控长效机制

      8、后疫情时期中小企业帮扶机制。疫情影响的不仅是身心健康，还有国计民生，因此控制疫情和恢复生产要两手抓、而且两手都要硬。2月2日召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议和2月3日召开的中央政治局常委会都强调了企业复工复产问题。习近平总书记专门指出“要在做好防控工作的前提下，全力支持和组织推动各类生产企业复工复产，加大金融支持力度，加大企业复产用工保障力度，用好用足援企稳岗政策，加大新投资项目开工力度，积极推进在建项目。”近期，从中央到地方各级政府纷纷密集推出包括金融、税收、就业等一整套的灾后重建政策“工具箱”，这些政策将为企业复工复产起到重要的助推和保驾护航作用。

      9、建立突发传染病防控操作指南。地方政府应对突发性传染病的防控，仅有法律法规层面相对宏观和粗线条的要求是不够的，细节决定成败，在经历了SARS、新冠肺炎两场重大疫情后，理应总结一套应对重大突发传染病的应对机制和操作指南。在确诊首例患者且明确大概率为高度传染病后，除了按规定向上级政府报告，还需明确地方政府第一时间应该采取哪些必要措施，如对患者接触人群进行排查（包括跨省市通报），对交通枢纽加强防控措施，要求医疗系统人员升级防护，取消当地大规模集会活动等。

      10、加强应对突发疫情的教育宣传。国民对传染病的认知水平还比较低，当疫情出现扩散，政府采取较为严厉的管控措施时，表现出过分恐慌和无知无畏等两种极端行为的人不在少数，如因恐慌逃离疫情重灾区，很多携带者往往成为新的传播源，还有因恐慌囤积物资、听信谣言等，因无知而不采取适当防护措施者，也使得被传染的几率增加，这些行为都给疫情控制增加了难度。建议各级政府加强传染病防控宣传教育，从幼儿园、中小学、大学、社区、企事业单位等多个方面入手，对传染病的发病机理、传播途径、防控措施等进行教育宣传，提升国民应对各类传染病的综合素质。

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