区域经济改革系列①：经济区与行政区适度分离改革的内涵解析

原创：浦亦稚，上海中创产业创新研究院首席研究员

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2021年10月，国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，首次在国家文件中正式明确将“探索经济区与行政区适度分离改革”作为一项重大的改革任务。之后国内也掀起了有关经济区与行政区分离的理论研究，但事实上，经济区与行政区适度分离改革的实践探索早在上个世纪80年代就开始了。随着我国区域协调发展战略进入到纵深推进阶段，经济区与行政区适度分离改革成为区域实现协调发展的重要路径，其本质是探索市场与政府关系的“最佳耦合点”，通过适度打破行政区划障碍，推动生产要素在更大范围内自由流动，实现资源更加有效地整合和配置。但在实践中，由于行政区与经济区无法完全兼容，依旧会产生冲突和矛盾，“分离程度”如何在推动区域一体化的过程中发挥作用和产生影响首先需要探究清楚经济区与行政区适度分离改革的内涵。近年来，国内关于经济区与行政区适度分离改革的理论研究日益活跃，虽然国际上这一方面的研究较少，但中国在区域协调发展领域多年的实践探索为理论研究提供了丰富的素材。

理论源起

1、关于经济区、行政区、经济行政区、行政区经济。经济区指的是经济活动相对独立、内部经济联系紧密、体系较为完整、具有特定功能的地域空间。行政区则是根据国家分级管理需要、人为划分的地域空间。经济行政区指的是在地域范围上与行政区范围相吻合的经济区，兼有经济区和行政区的双重特点和管理职能。行政区经济指的是由于行政区划对于区域经济的刚性约束而产生的一种特殊的区域经济现象。

2.关于经济区与行政区的地理空间关系。国外的经验显示，在市场机制完善的条件下，经济区大多是按照经济联系自发形成的地域单元。从我国经济发展的总体路径来看，设立各类经济区并逐步在点上形成经济增长极、增长带、增长圈层更多是国家战略决策层面的主动作为，既包括综合类的经济区，也包括专业类的经济区，在地理范围上可能小于行政区划，可能等于行政区划（即经济行政区），也可能横跨多个行政区划，还有可能在地理空间上虽然与行政区分割、确与其有着紧密的经济关联（飞地园区）。同时经济区与行政区在这种地理空间上的关系也不是一成不变的，一定条件下会发生转换。

3. 关于经济区与行政区“分离”。经济区与行政区“分离”源于区域经济协调均衡发展的需要。随着中国经济发展进入一边持续集聚、一边推动协调发展的阶段，商品和要素自由流动的市场体制成为区域协调均衡发展的基础，这就要求地区间的经济联系突破行政区范围，生产要素可以穿越行政边界，实现跨区域的流动与相互协作。中国区域协调发展的路径就是要通过制度的安排，充分发挥经济区的增长极效应，促成各种生产要素从增长极向经济区地理范围以外且不发达地区的扩散，从而逐步缩小地区间的差距。但在现实层面，各行政区处于保护本地市场的需要，会对商品与要素流动施加行政壁垒和限制，具体表现为各行政区产业同构、功能重叠，市场封闭、竞争同质、基础设施衔接不畅等，从而导致“行政区经济”，影响增长极效应的扩散效果。经济区与行政区“分离”就是指在不打破行政隶属关系前提下，通过制度安排对二者的管理权限的进行“适度”划分，将冲突和矛盾限制在最小范围，尽可能让各类要素实现自由有序的流动，在维护共同利益的基础上实现共赢。

国际上来看，主要是通过完善基础设施建设的互通互联、制定相关政策等方式来促进生产要素实现跨地区自由流动，也有一些城市群成立专门设立的协调机构，集中行使各个区域部分的有共同利益诉求的经济发展功能，如美国明尼苏达州的“双城大都市区议会”、俄勒冈州的“波特兰大都市政府”，以及“华盛顿大城市区委员会”，英国的“大伦敦议会”，法国的“市（镇）联合体”，日本的“首都圈整备委员会”等，协调内容主要包括区域规划，公共产品及公共服务供给等。

相关实践与研究

有关经济区与行政区适度分离的理论研究要远远晚于其实践探索。早在上个世纪80年代初，在区域一体化早期探索建立“上海经济区”的过程中，经济学家薛暮桥先生就提出“经济中心不必分疆划界，可以相互交错，按经济运动的客观规律组织起来”，这个说法可以看作是经济区与行政区可以“适当分离”在国内的理论雏形。40年来，国内区域协调发展战略不断朝纵深推进，行政区与经济区适度分离改革的实践探索始终步履不停，2020年1月，中央财经委员会第六次会议提出支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离，同年7月四川省委十一届七次全会进一步明确，在成德眉资同城化区域、万达开川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区、川渝合作示范区等开展探索经济区和行政区适度分离改革试点。2021年10月，国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，首次在国家文件中正式明确将 “探索经济区与行政区适度分离改革”作为一项重大的改革任务。

之后探索经济区与行政区适度分离改革的理论研究和文献逐步增多，如蔡之兵等认为“经济区与行政区适度分离的本质就是要避免行政区域的个体性对经济区域整体性的分割。”黄伟等认为“推动经济区与行政区适度分离改革的本质是区域发展权与发展收益权关系的重新调整与匹配的过程”。柳青认为“所谓经济区与行政区适度分离既要体现‘分’， 行政区要让渡部分经济管理权限，赋予经济区更多的市场自主权；又要体现‘合’，经济区要在保持行政区相对稳定的前提下，实现中心城市及其辐射腹地的经济联动和有机融合。”盛毅等认为，“在既有行政区划中，设立专门经济功能区或者利用经济关联度较高的特定区域，来履行行政区不适合承担的发展任务与行政区会产生冲突和矛盾。如何将这些冲突和矛盾限制在最小范围，这就需要研究两者管理权限的适度划分。”

内涵和影响因素分析