杨宏伟：上海“十五五”时期深入实施“南北转型”战略的展望与建议
理事长、首席战略规划师
研究领域：战略规划、科技创新、改革开放
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宝山区和金山区，位于上海南北两侧，一“宝”一“金”，寓意非常好！两个区长期以来承载上海钢铁基地和石化基地，在改革开放初期绝对是先进生产力，企业员工的收入和福利令人羡慕。但随着时代变迁，上海其他行业和其他地区快速发展，重化工业则呈现萎缩态势，加上污染较为严重，两个区的城市面貌较为落后，居民生活水平不高。记得二十年前刚参加工作时，去金山区时会感觉空气里明显有化工的异味；处里负责循环经济工作的领导和我说宝山人经常调侃，“宝山人民真辛苦，每天要吃二两土；一日三餐还不够，晚上还要补一补”，虽是戏言，也反映出当时的客观情况。2008年开始，中央开始强力推进节能减排，宝山和金山的能耗和污染情况持续好转，但经济社会发展始终有些滞后，引起了多任上海市领导的关心和重视。
上海市“十四五”规划《纲要》提出，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，标志着上海南北转型战略思想基本成型。2022年6月，上海市政府印发《上海市关于加快推进南北转型发展的实施意见》（以下简称《意见》），意味着上海南北转型战略全面启动实施。
南北转型作为上海重大市域战略之一，影响较为广泛深远。战略实施至今已经三年，宝山区和金山区的产业结构、空间布局、城市面貌、生态环境、社会治理等都发生了巨大变化、取得了明显成效。但也要看到，一方面由于外部环境严峻性超出预期，导致部分指标完成进度不及预期；另一方面《意见》总体而言是将宝山区、金山区都视为重化工地区，从这个共性特点来考虑区域转型问题，而对两个区的差异性强调的不多，导致部分政策措施的针对性不强。笔者近期正在牵头帮助金山区一个核心镇做“十五五”规划，同时也跟随上海市宏观经济学会领导到宝山区调研学习，深刻感觉两个区至少有以下四个重大差异。
功能定位差异：
都市主城区VS郊区城镇
宝山区陆域面积约300平方公里，常住人口接近230万，人口密度超过7500人/平方公里，属于典型的工业化带动的城市化地区。《意见》中给出的宝山区定位是上海主城区。实际上，宝山区大概1/3的面积在外环线以内，换句话说就是上海的中心城区；1/3的面积在外环线和郊环线之间，在上海的空间规划中被称之为主城区；还有1/3在郊环线之外，算是近郊区。
金山区的区位情况完全不同，区政府所在地与上海市中心的距离超过70公里，属于典型的远郊区。全区土地面积586平方公里，常住人口刚刚超出80万，人口密度仅为1380人/平方公里，辖区中只有一个石化街道，其余9个都是镇。整体来看，金山区属于典型的城镇化地区，有大量乡村，《意见》中对金山区有一个重要的定位，是“实施乡村振兴战略的先行区”。
一个主要是上海国际大都市的中心城区和主城区，一个则是上海远郊的城镇化地区，两者区位和功能差异巨大，因此转型方向和主要路径相差甚远，这是下一步继续深入实施南北转型战略应把握好的基本出发点。
上海市域城镇圈规划图
产业战略差异：
产业结构调整VS产业体系构建
南北转型的核心是产业转型战略。钢铁是宝山区的产业烙印，宝钢不仅是国内钢铁产业的绝对龙头，也是全球最大的钢铁企业，更是中国工业化进程的开创者和领导者。但随着国家赋予上海“五个中心”和“四大功能”等新的战略定位，且宝山区作为上海中心城区和主城区一部分，宝山区产业转型战略的核心是产业结构调整：一方面将高能耗、高排放和低附加值的低端钢铁产能调整为绿色、低碳、高附加值的高端产能；另一方面要依托上海“五个中心”建设和自身雄厚的工业基础，及与复旦大学、上海大学等一流大学毗邻的优势，大力发展机器人、生物医药、新一代信息技术等新兴产业和未来产业，推动产业结构高级化。
图源：中国宝武融媒体中心
金山区的产业烙印是化工，上海石化当然也是非常好的化工企业，但毕竟只是中国石化的一个控股子公司，无论是企业规模、能级，还是带动的城市化区域范围和水平，都与宝钢不可同日而语。同时，考虑到金山区是远离上海中心城区的独立城镇化地区，金山区产业转型战略的核心不是产业结构调整，而是要构建一个涵盖三次产业的现代产业体系，具体来说有三个重点方向：一是应继续巩固化工产业的支柱产业地位，加快向绿色、循环、创新等高端化工方向升级；二是要重视传统产业转型升级和现有企业的高质量发展，包括农业、制造业和现代服务业；三是在前面两个方向做好的基础上，集中优势资源，在有条件的园区培育若干战略新兴产业和未来产业集群。
空间战略差异：
城市更新VS深度城市化
最能体现南北转型战略效果的，莫过于空间形态的转型。宝山区空间转型战略的方向是城市更新。具体来说，就是大量低端钢铁产能逐步外迁后，对原有厂区和整个城区形态进行全面更新，大量工业用地需要重塑形态，大量的老厂房需要拆迁或改造，注入研发、高端制造、生产性服务，以及生活、生态等新功能。这一点，大家很容易理解，且有广泛共识。
对于金山区而言，空间形态转型战略则完全不同，方向上面临一个重大战略选择，很多人并没有意识到这一点。从金山区目前的空间布局形态来看，走的不是城市化道路，而是典型的城镇化道路，在上海16个区中也是少见的。金山区政府所在的山阳镇，经过多年建设发展，目前人口、商业和公共服务功能略高于其他镇，与上海石化所在的石化街道一起，勉强构成了金山区的中心城区；而朱泾镇、枫泾镇等功能、形态都不比山阳镇差多少。因此，对于金山区来说，转型发展的一个核心战略选择问题是，要不要从多中心的城镇化逐步转向单中心的深度城市化，塑造一个高能级的中心城区，实现人口、产业和城市功能的高度集聚，从而形成金山区的核心竞争力。从纵向和横向比较来看，金山区只有形成一个强大的中心城区，才有机会改善与上海中心城区的轨道交通联系，否则金山区转型发展恐怕将是事倍功半。
但这里面要想好一件事情：从经济体量、功能布局和资源配置效率来说，中心城区肯定比一般的镇要高，但是从人民群众个体感受的幸福度来说，很难说中心城区和小镇哪个更幸福。所以，金山区到底是维持现有的多中心城镇化道路，还是通过深度城市化塑造一个中心城区，需要充分尊重金山区人民群众的意愿，这是金山区转型发展战略最难决策的地方。
人口战略差异：
吸引外来人口VS集聚镇域人口
南北转型要成功，需要集聚新的增量人口。在转型发展过程中，宝山区和金山区吸引和集聚人口的路径也完全不同。宝山区拥有上海中心城区和主城区的区位优势，依托上海国际大都市的吸引力以及宝山区相对便宜的房价，有条件大量引入外来青年人和创新人才。按照我国城市化地区人口密度1万人/平方公里的一般标准，宝山区至少还可以有50万的新增人口空间。从来源上看，这50万人中可能会有一部分是从上海中心城区迁移过来，但大部分应该是来自上海市外的青年人口。笔者认为，在上海老龄化日益严重的大背景下，如果宝山区能强力实施外来人口集聚战略，有希望将宝山区打造成上海最年轻的城区，按照一年2万新增人口计算，可以为宝山区创造至少20年的人口红利期。
宝山美兰湖
图源：“上海宝山”公众号
金山区的人口战略则取决于是否采取单中心的深度城市化空间战略。如果继续维持现在的多中心城镇化布局，金山区人口分布必然较散，各个镇对外来人口的吸引力也较弱，很难有新增的人口。如果采取塑造中心城区的深度城市化战略，则金山区的中心城区未来有机会实现较大的人口增长。但与宝山区不同，金山区中心城区新增的人口，大部分将是区内其他几个镇的转移人口。这是因为，金山区虽然也是上海的区，但身处远郊，很难打“上海牌”，外省市的青年人更多会将金山区与周边的苏州、无锡、嘉兴等城市进行对比，最终选择的结果是必然的。所以，金山中心城区集聚的人口很难是上海市外人口，更多的应该是其他8个镇人口的中心城区化。目前，山阳镇和石化街道总人口仅为23.5万人，其他8个镇的总人口接近60万，如果未来金山中心城区的人口达到全区的50%，意味着大约有20万居民会从其他8个镇搬迁到山阳镇和石化街道，但同时也意味着其他8个镇的人口减量、功能有所弱化。
最后做个小结。“十五五”时期，南北转型战略仍将是上海一个重要的区域发展战略，但鉴于宝山区和金山区大不相同，在战略推进实施过程中，应进一步把握南北区域的巨大差异性，提高战略针对性，才能让南北转型取得更大的成效。
