第一时间 | 构建新发展格局需加快建设高标准市场体系 ——《建设高标准市场体系行动方案》解读

来源：中创政策分析小组    上海中创产业创新研究中心

       市场是最基础的制度设计，是最稀缺的战略资源。当前，世界正经历百年未有之大变局，我国正在加快构建新发展格局，其中一个核心问题就是，如何加快建设一个高质量、高标准的现代市场体系。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称《行动方案》），是我国加快构建新格局、实现高质量发展的一个重大战略部署，具有标志性意义。

       “建立高标准市场体系”，最早出自2019年11月十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对建设高标准市场体系提出了更加全面详细的要求。2020年10月十九届五中全会的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，专列一小节“建设高标准市场体系”，要求在“十四五”时期实施高标准市场体系建设行动。

       《行动方案》在“十四五”开局伊始即发布，说明中央对全面开展高标准市场体系建设的刻不容缓的坚决态度；《行动方案》从基础制度、要素市场、环境质量、市场开放、市场监管五个方面，共提出51条具体行动举措，里面诸多新任务、新提法尤其值得重点关注。

       产权制度是社会主义市场经济的基石，高标准市场体系需要更为全面完善的产权制度来保驾护航。《行动方案》围绕法律、法规、司法、执法等全链条，牢固树立全面完善产权保护的法治基础，推动公有经济和非公经济的平等保护，完善知识产权等领域的法治化建设。

       第一，破除对非公经济的区别对待。党的十九大报告指出，必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。但在实际操作过程中，非公有制经济主体往往面临不平等的待遇，民营企业的产权保护始终未在法律层面得到根本性解决。此次出台的《行动方案》从法律法规层面提出解决方案，加强对非公有制经济财产权的刑法保护，全面清理对不同所有制产权区别对待的法规。

       第二，加强知识产权的法治化建设。当前，我国正从知识产权引进大国向知识产权创造大国转变，强化知识产权保护已刻不容缓。党的十八大以来，中央把知识产权保护工作摆在更加突出的位置，习近平总书记对知识产权保护提出了系统且明确要求，并一针见血地指出，“目前我国知识产权法治化仍然跟不上，行政执法机关和司法机关的协调有待加强。”在现实中，知识产权侵权行为的法律界定、司法判定仍有待完善，知识产权侵权处罚力度小、赔偿金额低等问题突出，知识产权侵权违法成本低，对社会创新造成了严重的损害。《行动方案》提出，推进实施或制定出台知识产权侵权行为适用法律、知识产权侵权惩罚性赔偿适用法律等制度，完善相关领域部门规章的制定修订工作，在法律制度层面进一步明晰并强化了知识产权保护力度，有利于营造鼓励创新的制度环境。

       实行市场准入负面清单制度是激发市场主体活力、发挥市场在资源配置中的决定性作用的关键举措。我国自2018年12月正式发布全国统一的市场准入负面清单以来，通过三年落地实施，已经在全国范围确立了市场准入环节的负面清单管理模式。

       在市场准入负面清单发布伊始，就明确了每年动态修订的工作机制，及时回应市场主体进一步放开市场准入的呼声。经过三轮修订，《市场准入负面清单（2020年版）》已于去年12月正式印发实施。

       2020年版清单与2018年版清单相比，事项数量由151项缩减至123项，缩减比例达到18%，与2016年试行的《市场准入负面清单草案（试点版）》328个事项相比，缩减比例高达62%。此次《行动方案》在提出要全面落实“全国一张清单”管理模式，进一步健全市场准入负面清单动态调整机制的同时，更加突出打破隐性壁垒、放宽市场准入试点和推进企业注销便利化三个重点：

       第一，打破隐性壁垒。《行动方案》再次重申“严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单”。但近年来，在实际操作过程中，不少地方在市场准入中仍然普遍存在“玻璃门”、“弹簧门”等隐性壁垒问题，一定程度上制约了企业主体的发展积极性。为此，《行动方案》明确提出，建立覆盖省、市、县三级的市场准入隐性壁垒台账，畅通市场主体对隐性壁垒的意见反馈渠道和处理回应机制。

       第二，放宽准入试点。《行动方案》提出制定出台海南自由贸易港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施。选择符合条件的地区开展放宽市场准入试点。

       此前，在海南自由贸易港建设总体方案、深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）都已经有所表述，《横琴粤澳深度合作区总体方案》目前已经进入报批阶段，预计也将很快出台。可以预见，这三地将有望在能源、电信、公用事业、交通运输、教育等领域进一步放宽市场准入，同时对前沿技术领域的外商投资准入进一步松绑。

       第三，推进企业注销便利化。随着市场准入便利化程度不断提高，我国市场主体不断增加，但“入市容易退出难”的问题日益突出，一些市场主体因为流程繁琐、成本较高，往往放弃办理注销登记，产生了为数众多的“僵尸企业”。为此，《行动方案》提出了“一个平台、两个简易”的努力方向。

       “一个平台”即完善企业注销网上服务平台。之前国家市场监管总局已经在指导各地市场监管部门依托一体化政务服务平台，建立企业注销网上服务专区，目前各地注销“一网”服务平台已全部上线运行。

       “简易注销”即对未开业以及无债权债务非上市企业、个体工商户实行简易注销程序，之前国家市场监管总局选取了北京、广东、海南等17个省（区、市）的27个地区开展试点，根据《行动方案》将有望全面推广。

       “简易破产”即对资产数额不大、经营地域不广的企业实行简易破产程序，开展个人破产制度改革试点。此前，最高人民法院印发的《关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出探索无产可破案件简易退出机制；率先试行自然人破产制度，此次《行动方案》将逐步推广相关试点经验。但值得关注的是，在企业注销便利的同时，更应注重强化信用管理，完善联合惩戒制度，对企业在注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的应予以严惩，避免企业恶意逃废债、一跑了之。

       深化要素市场化配置体制机制改革是建设高标准市场体系的重点和难点。《行动方案》立足新发展格局对要素流动与高效配置的新要求，围绕进一步扩大市场配置要素的范围、突破要素流动的体制机制障碍、促进新型要素快速发展等要素领域的关键堵点痛点，提出系列行动。

       第一，土地要素方面。在2020年要素市场化体制机制意见基础上，提出“健全重大项目用地保障机制”、“推进委托用地审批权试点”、“在有条件的地方探索建立省域内补充耕地指标交易市场”等内容，进一步推动经营性土地要素市场化配置。

       第二，劳动力要素方面。进一步扩大户籍准入年限同城化累计互认的区域范围，推动城市群、都市圈的人口流动，并提出要“加快发展人力资源服务业”，“开展社会化职称评审”等新内容，着力提升人力资源服务质量。

       第三，资本要素方面。提出“稳步推进股票发行注册改革”、“建立常态化的退市制度”、“培育资本市场机构投资者”、“降低实体经济融资成本”等内容，进一步完善资本市场功能，对2020年要素市场化改革体制机制意见中“推进资本要素市场化配置”中完善股票基础制度等内容进行了深化和细化。

       第四，知识技术要素方面。突出完善科技成果转化机制、健全职务科技成果产权制度，尤其强调了要设立知识产权和科技成果交易机构，加快推进技术交易服务发展。

       第五，数据要素方面。与国家“十四五”规划建议提出的“加快数字化发展”内容基本一致，提出研究制定加快培育数据要素市场的意见，建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用，积极参与数字领域国际规则和标准制定。

       需要强调的是，与其他要素已经建立起相应的市场体系不同，数据作为一种新型要素，相关市场体系还未建立起来，而伴随着数据资源作为引领型、功能型、关键型要素的地位不断突出，市场体系建设的滞后已经严重影响数据要素功能的发挥，与我国建设数字强国的战略要求明显不匹配。

       因此，数据要素更加强调要建立起一套从资源确权、到交易流通、到应用的市场体系，这也是在2020年要素市场化体制机制意见中首次将数据纳入“要素”体系的基础上，进一步对数据要素市场化配置改革的深化。

       第二，破除区域分割和地方保护。属于老生常谈的问题，这次提出了一些更加具体的制度安排和工作要求，比如：鼓励各地区构建跨区域的统一市场准入服务系统，具体提出统一身份实名认证互认、统一名称自主申报行业字词库、统一企业经营范围库。但是“鼓励”而非强制，且并未触及行政区划和GDP考核、税收制度安排等基本制度安排，预计破除地方保护会有所改善，但程度有限，时机不成熟先慢慢推。

       第三，加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。需要重点关注，《行动方案》对反垄断和反不正当竞争提出四层意思：

       坚决反对垄断和不正当竞争行为。请注意，用了“坚决反对”四个字，方向上没有商量和缓冲的余地，而且就一句话，就是为了表明中央的态度，打消某些人的幻想。

       制定原料药等专项领域反垄断指南、豁免制度适用指南。也就是说，在部分具体专项领域，还是可以有反垄断豁免的，没有一刀切。

       推动完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。把反垄断的矛头直指平台企业，重点是平台企业侵犯消费者“数据隐私”行为和“店大欺客”侵害消费者权益行为；但同时也强调程序正义，要先进行垄断认定，而不是一棍子打死。

       加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。除了“平台经济”，也点名“共享经济”，不但要反垄断，也要反不正当竞争。

       特别是最后一点的内涵极其丰富。近年来，国家对新业态一直是审慎包容监管，给新业态尽可能创造自由生长的空间。但随着“蚂蚁金服上市”、“蛋壳公寓暴雷”、“平台社区卖菜”等事件发生后，从学者、大众到政府，都对互联网新业态开始重新审视，尤其是平台经济和共享经济之前的“烧钱”模式。

       这种资本大量“补贴”的市场扩张方式，虽说是企业决策，但过程中对正常守法经营的企业存在着明显不正当竞争行为；而这种“补贴”的目的当然不是为了让消费者“薅资本羊毛”，而是为了形成垄断地位和消费习惯后，在消费者别无选择的情况下“割消费者韭菜”。

       而一旦“割韭菜”的目的无法达到，之前的“烧钱”无法回收，就会产生企业负责人“卷款跑路”的暴雷事件。这次《行动方案》旗帜鲜明的针对平台经济和共享经济，前期的“烧钱”行为是不正当竞争，后期即使形成垄断也不合法，意味着互联网企业和资本曾经的“烧钱补贴—谋取垄断—割韭菜”的野蛮打法将退出历史舞台。

       质量、标准和品牌建设是我国制造强国、质量强国建设的重要抓手。《行动方案》立足双循环格局，围绕提升商品和服务质量，强调要完善质量管理政策措施，优化企业标准“领跑者”制度，进一步发挥品牌的引领作用。具体来看，

       第一，深入实施质量提升行动。2017年我国就出台了《关于开展质量提升行动的指导意见》，近年来，我国质量提升工作取得很大进展，但与人民群众不断升级的消费需求相比，我国产品供给仍处于粗放发展状态，特别还存在内外销产品质量差异问题。

       此次《行动方案》强调“深入实施质量提升行动”，包括完善质量激励政策、产品服务标准等，从更深层次提出企业提供更高质量供给的要求，引导企业打造市场美誉度高、质量掌控力强的制造精品，适应引领创造新需求。此举也将引导外贸出口企业提高内销产品质量，做到与出口产品同质同线同标，解决相关产品在境内“买不到”的问题。

       第二，强化企业标准引领。全球多数领域的标准，都掌握在发达国家手里，我国目前能够主导国际标准的甚少。《行动方案》再次强调，优化企业标准“领跑者”制度，引导更多企业声明公开更高质量的标准。

       《行动方案》将有助于支持企业更积极参与或主导国家标准、国际标准制定，特别是在人工智能、大数据、生物医药、新能源和智能网联汽车等领域，激励企业加强技术创新，依托一带一路，实现“国家标准”与国际标准的融合。

       第三，打造一批本土区域品牌。国际品牌咨询机构Interbrand发布的“2020全球最佳品牌”100强排行榜中，我国仅华为上榜。《行动方案》提出，打造一批特色鲜明、竞争力强、市场信誉好的区域品牌。

       对于各地而言，要坚持振兴老字号品牌与培育新品牌并举，选择发展基础好、辐射带动强的先进制造业、高端服务领域率先突破，推进本土自主品牌建设，打造若干本土硬科技时尚消费产品品牌。

       推进高水平开放是建设高标准市场体系的内在要求，近年虽然经济全球化遇到一些回头浪，但开放合作仍是历史潮流，党的十九届五中全会提出，“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”。从《行动方案》来看高水平市场开放，一方面是进一步拓展服务业开放的广度和深度；另一方面是开放的着力点更加聚焦“制度型开放”。

       第一，有序扩大金融服务业市场开放。作为实体经济的“金融活水”，金融业的对外开放对推动实体经济的改革提质发挥重要作用，《行动方案》将金融业作为服务业扩大开放的优先领域，进一步强调要“支持社会资本依法进入银行、证券、资产管理、债券市场等金融服务业”，促进跨境资本的有效流通。

       第二，有序扩大社会服务业市场开放。社会服务业既是与广大群众切身利益直接相关的领域，也是新经济发展的重要增长点，更是提高我国城市功能、品质、内涵以及国际化水平的重要方面，《行动方案》提出要减少医疗、教育、体育等六大重点领域的市场准入限制，高品质的外资机构进入市场，将以“鲶鱼效应”推动社会服务领域改革，提高本土社会企业服务品质，最终让人民群众从中获益。

       第三，引导境外消费回流。新冠疫情加速了引导境外消费回流的进程，《行动方案》提出，鼓励重点城市增设离境退税商店、增加海南岛免税城市和门店。目前，多个城市围绕发展免退税经济开展探索，上海推动市内免税店、市内补购免税店及离境退税“即买即退”示范点；北京在全国率先试点离境退税“便捷支付”；海南持续增加离岛免税店数量，在免税额度、品类等方面持续放开。

       第四，推动消费品国内外标准接轨。建立国内外融通的消费市场间标准体系是推动制度型开放的重要组成部分。《行动方案》提出，要在“医用电器、消毒用品、家用电器、学生用品、婴幼儿配方食品”等领域加大国际标准采用力度。其中，“内外销产品同线同标同质工程”再次被提及，将进一步缩小“出口”与“内销”产品的品质，保障国内消费者利益，促进释放国内消费需求。